70 lat tradycji. Inspirujemy Prowokujemy Dyskutujemy

ABC polityki rodzinnej

Politykę rodzinną kojarzymy w Polsce z „becikowym”. Jakie są inne udogodnienia dla rodzin w naszym państwie? Czy wpisują się w starannie przemyślaną długoletnią strategię? Obawiamy się, że na solidny plan w tej dziedzinie musimy jeszcze poczekać. Bożena Balcerzak-Paradowska pisze o tym, jak polityka rodzinna powinna wyglądać i na jakie współczesne wyzwania odpowiadać.

Europejskie dyskusje nad polityką społeczną, w tym rodzinną, zapoczątkowano w latach 40. XX wieku. Wówczas po raz pierwszy użyto sformułowania polityka rodzinna. Od tego czasu powstało wiele jej definicji. Tradycyjnie zorientowana była przede wszystkim na rodzinę z dziećmi. Również i dziś potomstwo traktowane jest jako „najważniejsze dobro przyszłości” i stanowi kryterium dla określenia typu rodziny – podmiotu zainteresowania polityki. Obecnie coraz częściej mówi się również o potrzebie poszerzenia grona jej adresatów o starszych. Przemawiają za tym procesy starzenia się ludności i ich konsekwencje dla funkcjonowania rodziny.

Wciąż można się dziś spotkać, chociaż coraz rzadziej, z wątpliwościami co do potrzeby prowadzenia tego typu polityki. Nie można jednak zapominać o roli rodziny, w której przychodzimy na świat i wzrastamy. Zmiany wewnątrz niej, jej funkcji, relacji z innymi instytucjami mają wpływ na całe społeczeństwo. Nic dziwnego, że jesteśmy zainteresowani losami rodzin w ogóle. Przejawem owej troski jest właśnie tworzenie polityki rodzinnej.

KTO JEST ODPOWIEDZIALNY ZA RODZINĘ?

Narodowa polityka rodzinna kształtuje się pod wpływem uwarunkowań demograficznych, ekonomicznych, społecznych i kulturowych charakterystycznych dla danego kraju. Wpisuje się, jako polityka społeczna, w konkretny model welfare state. Gøsta Esping Andersen, biorąc jako kryterium dominujący podmiot odpowiedzialny za społeczny porządek – rynek, rodzinę (jednostki), państwo – podzielił modele na: liberalny, konserwatywny i socjaldemokratyczny. Często dodaje się do tej klasyfikacji model „południowoeuropejski”. Wymieńmy pokrótce, co je charakteryzuje.

W modelu liberalnym państwo ingeruje w życie obywateli w ograniczonym stopniu. W polityce rodzinnej zakłada się zatem, że posiadanie dzieci jest prywatną sprawą rodziców. Podejście konserwatywne kładzie nacisk na odpowiedzialność rodziny (familiaryzm) przy jednoczesnej silnej regulacji ze strony państwa. Model utrzymuje tradycyjny cel, jakim jest idea, że to mężczyzna jest głównym żywicielem rodziny i to przede wszystkim on powinien być wspierany przez społeczeństwo. W modelu socjaldemokratycznym decydującą rolę odgrywa państwo. Szczodre świadczenia społeczne dla wszystkich są połączone z polityką aktywizacji zawodowej zarówno mężczyzn, jak i kobiet. Towarzyszy temu wysoki poziom usług dla dzieci i rodziców, co zmniejsza wyłączną odpowiedzialność tych ostatnich za sprawowanie opieki oraz daje im możliwość godzenia pracy z życiem rodzinnym. Model południowoeuropejski cechuje silny familiaryzm ukierunkowany na ochronę tradycyjnego modelu rodziny, podtrzymanie silnych więzi rodzinnych, tak by jej członkowie mieli zapewnioną opiekę i pomoc finansową. W ten sposób zmniejsza się zakres odpowiedzialności państwa i w efekcie rozwiązania na rzecz rodziny stają się niepotrzebne.

Chiara Saraceno natomiast opisuje modele polityki rodzinnej, biorąc pod uwagę ich wspólne cechy, grupy krajów Unii Europejskiej. Polityka państw frankofońskich (Francja, Belgia) ma charakter pronatalistyczny, czyli ukierunkowany na dzieci i ich dobrostan. Z kolei polityka krajów skandynawskich oparta jest na idei indywidualizacji praw obywatelskich, w tym jednostkowych praw dziecka oraz uwzględnia równość szans kobiet i mężczyzn. W Niemczech, Austrii i częściowo w Holandii polityka rodzinna bazuje na zasadzie pomocniczości, m.in. własnej przezorności obywateli czyli korzystania z usług ubezpieczeniowych. Wsparcie publiczne – ze strony państwa i społeczności lokalnych (samorządów) – powiązane jest z zatem samopomocą. Tymczasem w Wielkiej Brytanii i Irlandii polityka społeczna i rodzinna opiera się na zasadzie, że przede wszystkim rodzina powinna brać odpowiedzialność za siebie. W efekcie niewielki jest zakres wsparcia o charakterze uniwersalnym i dominuje raczej pomoc dla rodzin o niskich dochodach. W polityce rodzinnej krajów Europy Południowej przeważa zasada pomocniczości i solidarności rodzinnej. Do wsparcia zobowiązane są najbliższe i dalsze rodziny oraz krewni. Świadczenia przyznawane są w oparciu o kryterium dochodu. Model polityki krajów dawnego obozu komunistycznego można uznać za zbliżony do socjaldemokratycznego, bazujący na respektowaniu przysługującego obywatelom prawa do pomocy i uwzględniający zasadę równości płci. To, co odróżnia politykę rodzinną krajów postkomunistycznych od skandynawskich, to zakres i wysokość świadczeń socjalnych oraz wprowadzenie różnych kryteriów ograniczających do nich dostęp, przede wszystkim dochodowego.

Typy polityki rodzinnej można również podzielić według ich celu i zakresu. Stanisława Golinowska, modyfikując klasyfikacje Anne H. Gauthier, wymienia polityki ukierunkowane na: 1. rozwój populacji, zatem o charakterze pronatalistycznym; 2. podtrzymanie instytucji rodziny oraz respektujące jej podmiotowość i suwerenność, a często również tradycyjny podział ról w rodzinie; 3. przeciwdziałanie ubóstwu rodzin z dziećmi; 4. wspieranie egalitarności i partnerstwa w rodzinie. Ten ostatni model można rozwinąć za Arnlaug Leire, dokonując podziału według kryterium różnych modeli kulturowych i ekonomicznych rodziny: tradycyjny – z jednym męskim żywicielem i kobietą niepracującą zawodowo (male breadwinner); z głównym żywicielem – mężczyzną oraz kobietą, która pracuje w niepełnym wymiarze czasu (modernised male breadwinner); model „nierównowagi obowiązków” po stronie kobiety pracującej zawodowo, ale obciążonej dodatkowo prowadzeniem gospodarstwa domowego i wychowaniem dzieci (dual earner – female double burden); model partnerski (dual earner – dual carer).

W praktyce modele polityki rodzinnej nie występują w „czystej” postaci. Szczegółowe analizy polityk krajów Unii wskazują, że raczej się wzajemnie przenikają, co pewnie jest efektem tych samych wyzwań stojących przed całą Europą, wynikających z procesów demograficznych i społeczno-ekonomicznych, zbliżenia się do siebie państw pod względem kulturowym oraz współpracy krajów w ramach Unii.

PODĄŻAĆ ZA ZMIANAMI

Aktualne wyzwania stojące przed polityką rodzinną mają charakter demograficzny i występują we wszystkich krajach Unii Europejskiej, w tym także w Polsce, jakkolwiek w różnej skali i natężeniu.

W większości „starych” państw Unii następuje proces przekształcania lub zastępowania tradycyjnych, opartych na małżeństwie form życia rodzinnego na rzecz nowych, które cechuje nie tylko brak zalegalizowanych podstaw, ale dość często również brak trwałości. Także formalny związek małżeński nie gwarantuje stabilności rodziny. Jego rozpad oznacza pojawienie się rodziny niepełnej lub – z czasem – zrekonstruowanej. Następuje spadek dzietności, który nie zapewnia prostej zastępowalności pokoleń i prowadzi do ilościowego ubytku ludności, który tylko w pewnym stopniu mogą zastąpić imigracje osób spoza Europy. Stanowi to jedną z przyczyn starzenia się społeczeństw oraz następstw społecznych oraz ekonomicznych tego zjawiska. Wzrost liczby starszych ludzi spowoduje zwiększenie obciążenia systemów zabezpieczenia społecznego: emerytalno-rentowego, pomocy społecznej, świadczeń zdrowotnych. Poza tym wzrośnie zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze, tym bardziej że malejąca liczba członków rodzin oznacza mniejszy zakres relacji rodzinnych, co w znacznym stopniu może ograniczyć możliwości wsparcia i opieki nad osobami starszymi.

Kolejnym wyzwaniem jest troska o „dobrobyt dzieci” (children wellbeing). Niezbędne stały się inwestycje w dzieci od najmłodszych lat. Rola rodziny jest tutaj bezdyskusyjna. Jej wypełnianie powinno wspierać państwo i społeczeństwo, które w rezultacie są „beneficjentami” efektów tych starań. Jednym z głównych celów europejskiego modelu społecznego, w tym polityki rodzinnej, jest to, by zapewnić spójność społeczną poprzez walkę z ubóstwem i zapobieganie wykluczeniu społecznemu, przy czym szczególnie ważne jest zabezpieczenie dzieci przed skutkami tych zjawisk.

Zmienia się też rynek pracy, z tym że chodzi tu nie tylko o bezrobocie, lecz także o brak stabilności zatrudnienia. Dłuższy okres nauki, trudności ze znalezieniem stałej pracy wywołują tzw. „syndrom odroczenia”, czyli późne założenie rodziny, a w konsekwencji mniejszą liczbę dzieci lub nawet rezygnację z ich posiadania. Również kobiety są coraz bardziej aktywne zawodowo, co wynika nie tylko z przemian cywilizacyjnych i kulturowych, ale i z braku gwarancji uzyskania stałych dochodów z tytułu pracy „tradycyjnego żywiciela” rodziny z powodu trudnej sytuacji na rynku pracy oraz nietrwałości samych rodzin oraz zagrożenia ich rozpadem. Praca kobiety chroni rodzinę i ją samą przed ubóstwem.

Nie można dziś mówić o polityce rodzinnej bez uwzględnienia wartości, do których się odnosi. Wyzwaniem dla niej jest próba dostosowania się do sprzecznych tendencji. Z jednej strony kładzie się aktualnie nacisk na: indywidualizm, wolność osobistą, samorealizację w pozarodzinnych rolach społecznych. Z drugiej – obserwujemy powrót do tradycji i coraz częściej deklarowane poczucie odpowiedzialności za rodzinę.

BY RODZIŁO SIĘ WIĘCEJ DZIECI

Obecnie wzrasta znaczenie zjawisk i procesów, które legły u podstaw podjęcia pierwszych kroków o charakterze publicznym na rzecz rodziny, a które z czasem przekształciły się w mniej lub bardziej spójne systemy polityki rodzinnej. Są to działania na rzecz zwiększenia dzietności oraz zwalczania ubóstwa. Postrzeganie polityki rodzinnej poprzez pryzmat obu tych celów ma swoich zwolenników jak i krytyków. Przeciwnicy działań na rzecz zwiększania dzietności zwracają uwagę, że próby wywierania wpływu na zachowania reprodukcyjne ludności oznaczają naruszenie sfery prywatności człowieka i wolności jego wyborów. Pomijając aspekt społecznych potrzeb rozwoju liczebnego, kontrargumentem dla tej tezy jest fakt, że ludzie chcą mieć dzieci, planują ich liczbę, natomiast ich realizacja napotyka na różne bariery, na ogół o charakterze zewnętrznym. Innymi słowy, można mówić, że polityka rodzinna powinna usuwać te trudności lub tworzyć pozytywne przesłanki dla urzeczywistnienia zasady swobody wyboru liczby dzieci i czasu powoływania ich do życia.

Jeszcze częściej można spotkać krytyków stawiania przeciwdziałania ubóstwu i wykluczenia społecznego rodzin za jedne z celów polityki rodzinnej. Wysuwanym przez nich argumentem jest to, że polityka rodzinna powinna być adresowana do wszystkich rodzin mających dzieci, a nie tylko do tych, które są ubogie. Uważają, że w ten obszar powinna wkraczać pomoc społeczna, a przypisanie takiej roli polityce rodzinnej nadaje jej charakter tylko socjalny. Z tymi argumentami można by się zgodzić, gdyby politykę tą traktować wyłącznie w kategoriach polityki interwencyjnej. Natomiast to, co w wielu przypadkach nie jest należycie doceniane, to wzmocnienie jej funkcji prewencyjnej, a więc takich działań i instrumentów, które będą zapobiegały ubóstwu i społecznemu wykluczeniu rodzin.

Ważne są również długoterminowe priorytety polityki i dopasowanie do nich odpowiednich narzędzi. Brak takiego planowania wynika najczęściej z braku wystarczających środków finansowych, ale nierzadko (a w przypadku polskiej rzeczywistości stało się to regułą) z przesłanek ideologicznych, które zmieniają się wraz ze zmianą partii rządzącej. Wybór celów i instrumentów powinien powstać na podstawie wnikliwej i wieloaspektowej diagnozy sytuacji rodzin. Dzięki temu dostrzeże się wzajemne powiązania między poszczególnymi sferami życia rodzinnego. A takim obszarem niewątpliwie jest praca.

W ramach bezpośredniej polityki rodzinnej niezbędne jest stworzenie rozwiązań, które ułatwiłyby godzenie obowiązków zawodowych z rodzinnymi – rodzice mogliby wybrać ich formę zależnie od ich potrzeb i preferencji. Chodziłoby np. o decyzję, czy rodzice sami chcą się zająć dziećmi, czy powierzyć je opiece przedszkola. Ułatwieniem dla opieki nad małym dzieckiem byłoby np. wydłużenie macierzyńskiego urlopu i zmiana proporcji między tym wykorzystanym przez matkę i ojca. Zachętą do brania urlopu wychowawczego byłoby jego uelastycznienie, czyli możliwość korzystania z niego w różnym wymiarze, w dłuższym niż obecnie okresie, czyli do momentu, kiedy dziecko skończy cztery lata (np. do ósmego lub dziesiątego roku życia). Chęć rozszerzania uprawnień pracowniczych oznacza większe zobowiązania po stronie pracodawców. Nie wystarczą tu tylko przekształcenia legislacyjne. Do zmian należy przekonać i włączyć pracodawców. Tak naprawdę to od ich postawy zależy, czy elastyczne formy zatrudnienia staną się powszechne i dobrowolne.

ODCIĄŻYĆ RODZICÓW

Rodzice, żeby móc wybrać, pod czyją opieką mogą zostawić dziecko, muszą mieć dostęp do takich placówek jak żłobki i przedszkola. Tutaj ważne są ich zasady funkcjonowania (elastyczny zakres usług i godziny otwarcia), lokalizacja, wysoki standard usług oraz bezpłatne bądź odpłatne ich udostępnianie – zależnie od możliwości każdej rodziny. W tym zakresie muszą się spotkać działania wielu podmiotów: rządu – poprzez dotacje, subwencje lub tworzenie innych zachęt do zakładania takich miejsc; samorządów – jako ważnych aktorów lokalnej polityki rodzinnej i pracodawców, którzy partycypują w kosztach powstania takich usług bądź refundują korzystanie z nich swoim pracownikom. Równolegle powinny się rozwijać inne, tzw. „małe” formy opieki nad dziećmi organizowane np. przez osoby bezrobotne, przebywające na urlopach wychowawczych lub bierne zawodowo z innych przyczyn. Z jednej strony dla wielu byłaby to szansa na pracę, z drugiej – wsparcie działalności społecznie użytecznej.

Kolejnym ważnym tematem są świadczenia rodzinne, które są traktowane jako udział społeczeństwa w kosztach wychowania dzieci, które ponosi rodzina. W ten sposób uzależnia się ich wysokość od indywidualnych potrzeb rodziców. W zależności od sytuacji, powinny być dostępne również świadczenia rzeczowe. Rozwiązanie takie jak wprowadzenie ulg podatkowych jest zarówno pomocą, jak i zachętą do wypracowania własnych środków w myśl zasady – państwo nie tyle daje (świadczenia), co nie odbiera części dochodu uzyskanego przez rodzinę (zastosowanie ulg pozostawia część dochodów rodziny do jej dyspozycji). Odpowiednio pomyślany system pomocy poprzez transfery pieniężne powinien z jednej strony stanowić odczuwalne wsparcie i mieć prewencyjny charakter, czyli ograniczyć ryzyko ubóstwa, z drugiej – nie wpływać demotywująco, zwłaszcza nie sprzyjać bierności i postawom uzależnienia się od pomocy z zewnętrz. W sytuacji gdy rodzina jest zagrożona „pułapką” ubóstwa, mogłaby istnieć pomoc w formie świadczeń rzeczowych i usług społecznych. Edukacyjne, oświatowe, rekreacyjne, sportowe i kulturalne usługi społeczne są szansą na pobudzenie oraz rozwój zainteresowań dzieci i młodzieży, zagospodarowanie ich czasu wolnego, zwłaszcza gdy rodzice pracują dziś coraz dłużej. Usługi wcale nie muszą być kierowane tylko do najmłodszych, ale mogą również angażować całe rodziny, co jest dobrym pomysłem na ich integrację.

Podsumowując, potrzebujemy stworzyć klimat przyjazny rodzinie. Nie tylko pod względem sprawnie działających instytucji, pomocy czy prawa, ale również przychylności opinii publicznej. Służyć temu powinny takie działania jak np. organizowanie kampanii społecznych uwrażliwiających na określone problemy życia rodzinnego, związane z powstaniem i funkcjonowaniem rodziny, oraz promujących rodzinny styl życia (posiadanie dzieci, aktywne ojcostwo, partnerstwo w rodzinie); aranżowanie różnych imprez kulturalnych, sportowych, rekreacyjnych, angażujących całe rodziny oraz wzmacniających więzi rodzinne.

Potrzebne jest zatem kompleksowe spojrzenie na politykę rodzinną i społeczny konsensus co do jej celów i metod działania, ich hierarchii, okresów ich wdrażania, skutków oraz możliwości finansowych. Musimy mieć świadomość, że potrzeba bardzo dużo czasu zarówno na koncepcję, jak i jej urzeczywistnienie. Należy także odejść od działań przypadkowych i podporządkowanych doraźnym interesom politycznym (np. „becikowe”). Powodzenie polityki rodzinnej będzie zależeć od tego, czy ci, którzy ją tworzą i realizują, dostrzegą potrzebę uznania jej roli w rozwiązywaniu problemów i zaspakajaniu potrzeb rodzin, jak również od większej społecznej świadomości faktu, że polityka ta w dużym stopniu będzie decydować o tym, jak będzie wyglądało przyszłe polskie społeczeństwo.


Inspiracje

Balcerzak-Paradowska B., Rodzina i polityka rodzinna na przełomie wieków, Warszawa 2004.

Balcerzak-Paradowska B., Golinowska S., Polityka dochodowa, rodzinna i pomocy społecznej w zwalczaniu ubóstwa i wykluczenia społecznego, Warszawa 2009.

Esping Andersen G. (ed.), Why we Need a New Welfare State?, Oxford Press, 2004.

Golinowska S., Polityka rodzinna a przemiany rodziny, gospodarki i państwa, Polityka Społeczna nr 8, 2007.

Gauthier A.H, Trends in Policies for Family-friendly Societies [w:] Macura M. MacDonald A.L. Haug W. (eds.) The New Demographic Regime. Population Changes and Policy Responses, New York and Geneva 2005.

Kamerman S.B., Rodzina; problemy teorii i polityki [w:] O polityce rodzinnej: definicje, zasady, praktyka, Warszawa 1994.

Leira A., Working Parents and the Welfare State. Family Change and Policy Reform in Scandinavia, Cambridge 2002.

Levi Bacci M, The Narrow Path of Policies, Rome 2004.

 
 

Dołącz do nas!

Prenumeratorzy zyskują więcej.

Zobacz ofertę!

Prenumerata