70 lat tradycji. Inspirujemy Prowokujemy Dyskutujemy

Kłopot z naszym samo się rządzeniem. Krytyczna diagnoza

Czy samorząd lokalny wykonuje zadania, które powierzyli mu reformatorzy z lat 1990 i 1998? Jak to robi? Czy dzisiejsze samorządy realizują misję społeczeństwa obywatelskiego? Jeśli nie, to czy jest to problem strukturalny, konstytucyjny, wynikający z niewłaściwych reguł ustaw samorządowych, czy raczej problem złych lub ciągle niedoskonałych praktyk? W istocie odpowiedź na te pytania sprowadza się do ustalenia, czy spełnione zostały trzy postulaty: 1) reprezentatywności i podmiotowości samorządów lokalnych, 2) pomocniczości wyższych szczebli władzy w stosunku do szczebli niższych oraz 3) efektywności i racjonalności działania lokalnego samorządu.

Profesor Kulesza, jeden z autorów reformy samorządowej ocenił ostatnio w jednym z radiowych wywiadów, że „mechanizmy samorządu w Polsce się zestarzały”. W ciągu kilkunastu lat? Trudno w to uwierzyć, ale w istocie żaden z celów lokalnej samorządności nie został satysfakcjonująco spełniony. Kulesza uznaje przy tym, że nie należy mówić o nowym etapie reformy, a o jej doskonaleniu. Kolejna reforma rzeczywiście byłaby bez sensu. Doskonalenie jest zwykle lepszym wyjściem. A jest co doskonalić! Tylko czy ulepszać ustawy samorządowe i wynikające z nich rozporządzenia, czy raczej praktykę samorządową? Rozbudowywać świadomość obywatelską i zmieniać te ustawy branżowe, które dziś krępują lub deformują działania samorządów lokalnych?

Chciałbym w moim tekście przyjrzeć się każdemu z wymienionych wyżej postulatów. W odniesieniu do pierwszego z nich, czyli kwestii reprezentatywności władzy samorządowej, spróbuję wyjaśnić, dlaczego uważam, że zmiany prawa wyborczego przez wprowadzenie wyborów w okręgach jednomandatowych, podobnie jak ustawowe wymuszanie współdziałania samorządów terytorialnych (ustawa metropolitalna) – nie jest właściwą drogą doskonalenia samorządu lokalnego i „upodmiotowienia” obywateli.

Pokażę także, dlaczego drugi postulat, czyli realizacja zasady pomocniczości, również nie jest realizowany. Ideologia i zasady ustaw szczegółowych produkowanych przez Sejm pomijają regułę pomocniczości władzy. Ustawy o finansach publicznych, planowaniu przestrzennym, ochronie środowiska, gospodarce nieruchomościami nie biorą poważnie pod uwagę ani władczej pozycji wspólnot samorządowych, ani właściwych instrumentów koordynacji ich działań sąsiedzkich. To trzeba zmienić.

Wreszcie, napiszę, jak wygląda dziś realizacja trzeciego z wymienionych postulatów, czyli efektywność i racjonalność działania lokalnych włodarzy.

Zacznijmy właśnie od tej ostatniej kwestii. Mówi się powszechnie o profesjonalizmie samorządów i ich umiejętności wydawania pieniędzy. Tymczasem o rzeczywistej efektywności władzy na poziomie samorządu najlepiej świadczy powszechny brak kontroli nad zadłużeniem oraz nieumiejętność planowania inwestycji. Planowanie ma z jednej strony wskazywać projekty najważniejsze z punktu widzenia jakości usług publicznych, porządkowania przestrzeni i tworzenia podstaw rozwoju gospodarczego, z drugiej – zapewniać równowagę budżetu. Niczego takiego się praktycznie nie robi, mimo że instrumenty programowania inwestycji i ich finansowania oraz budżetowania zadaniowego wdrożono w Krakowie, Poznaniu i Wrocławiu już ponad dziesięć lat temu.

Dlaczego tak jest? Zapewne dlatego, że jako obywatele akceptujemy taki stan (lub nie, ale kto robi praktyczny użytek z krytycznych forów, listów i ankiet?). Silnie wspomagani przez media lubimy rozliczać prezydentów i burmistrzów z dokonywania cudów (kto postawi większą halę sportową, kto obieca i zrealizuje więcej fajerwerków). Prezydenci startują zatem w konkursie „zdobywania funduszy europejskich” zamiast w konkursie efektywności wydawania pieniędzy i gospodarności mierzonej wzrostem bazy podatkowej, jakością edukacji czy kompletnością i dostępnością usług medycznych.

Inwestycje samorządowe są często oszałamiające – głównie z powodu lawiny środków unijnych. Daleko im jednak do celowości i efektywności. Inwestycyjne pomniki niegospodarności i braku profesjonalizmu to większość budowanych ostatnio stadionów piłkarskich i hal sportowych, dla których nie prowadzono poważnych studiów wykonalności, nie wskazano komercyjnych operatorów i źle oszacowano źródła przychodów, a zatem nie zrównoważono ich budżetów. Władze Sopotu i Gdańska, Wrocławia, Poznania i Krakowa ze zdziwieniem konstatują, że ich inwestycje w stadiony i hale pochłonęły znacznie więcej pieniędzy niż planowano, że gdyby nie kreatywna sprawozdawczość budżetowa i przeniesienie długu na spółki miejskie, budżety wielu miast przekroczyłyby dopuszczalną prawnie granicę 60% zadłużenia, a wreszcie, że trzeba dopłacać miliony złotych rocznie do obiektów, które wykorzystywane są przez mniej niż 10% dni w roku.

Żadne z tych miast nie przeprowadziło publicznej debaty na temat priorytetów inwestycyjnych i nie dokonało koniecznej analizy alternatywnego wydatkowania pieniędzy na przykład na infrastrukturę gospodarczą, badawczą, komunikacyjną, czy też medyczną. Zresztą nikt, w tym media, takiej debaty nie oczekiwał. Kraków bez słowa publicznej krytyki pozwolił sobie na przykład na równoczesne budowanie dwóch stadionów piłkarskich i remontowanie trzeciego. Miasto, które wedle swojej strategii chce być centrum wiedzy i innowacji, wydało na te trzy boiska kwotę, która pozwoliłaby na zrobienie – owszem – dwu stadionów w skali odpowiedniej do ilości kibiców, a na dodatek, na przykład wybudowanie przy wsparciu europejskim wielkiego synchrotronu. To byłaby inwestycja strategiczna, która umieściłaby Kraków ponownie (po okresie wieków średnich) na mapie europejskiej nauki, zatrzymała najlepsze talenty i ściągnęła do miasta kolejne. To samo miasto nie jest w stanie od 20 lat zadbać o postawienie odpowiedniego centrum targowego i kłóci się z prywatnym inwestorem o wjazd do obiektu targów (finansowany z jego pieniędzy)!

Powszechnie wygrywają igrzyska. Stadiony i wielkie hale sportowe to oczywiście gra pod publiczkę i spektakularny efekt, a nie poważne przywództwo i praca na rzecz wysokiej jakości życia i sukcesów gospodarczych wspólnot samorządowych. Ale takim dewiacjom reforma ustaw samorządowych i prawa wyborczego nie zaradzi; to sprawa edukacji obywatelskiej.

Mam wrażenie, że do naprawy systemu zabierają się niecierpliwi, mający gotowe, proste rozwiązania, na przykład okręgi jednomandatowe w dużych miastach. Tymczasem do właściwego funkcjonowania systemu wyborów większościowych (okręgów jednomandatowych) konieczna jest kształtowana przez lata powszechna kultura polityczna i dobre praktyki. Przecież tam, gdzie okręgi jednomandatowe funkcjonują najlepiej – czyli w Wielkiej Brytanii – istnieją zupełnie inne realia. System polityczny jest w istocie dwupartyjny, praktyka samorządowa trwa od średniowiecza a niezbywalność praw samorządu terytorialnego jest oczywista. Jest też rozłączność terytorialna władzy – nie ma dualizmu władzy samorządowej i centralnej na tym samym szczeblu.

W Polsce szybkie wprowadzenie systemu jednomandatowego w wielkich gminach miejskich nie doprowadzi do lepszej reprezentatywności i obrócenia się władzy w kierunku obywatela, lecz do czegoś bardzo niebezpiecznego i destabilizującego: do poczucia wykluczenia znaczących grup społeczeństwa (często tych szczególnie aktywnych). Reprezentatywność w stosunku do grup społecznych (cecha obecnego systemu wyborczego proporcjonalno-większościowego) nie zostanie skutecznie zastąpiona indywidualnym poczuciem poszczególnych obywateli, że ich interes jest dobrze reprezentowany. Demokracja obróci się w dyktaturę większości. Zostawmy w spokoju polskie prawo wyborcze do samorządów.

Ciągły spór o sens i zakres reformy samorządowej

Kiedy w roku 1981 pracowałem w radzie programowej I Zjazdu Solidarności i po raz pierwszy uczestniczyłem w debacie na temat samorządności terytorialnej, dla wszystkich uczestników dyskusja ta była czymś nowym. Dla zaledwie kilkorga delegatów pomocniczość władzy, a w konsekwencji postulat utworzenia samorządu terytorialnego był równie ważny co postulat powołania wolnych związków zawodowych czy rad pracowniczych w przedsiębiorstwach. Mieliśmy zresztą mgliste pojęcie na temat politycznego i praktycznego znaczenia samorządności lokalnej. Widać było wówczas niepewność, gdzie też w tym nowym systemie znajdzie się miejsca na interes państwa w stosunku do interesu obywatela i vice versa. Ta niepewność do dziś widoczna jest w sporach konstytucyjnych i wyborczych.

W latach 1989–1990 samorząd terytorialny jako konstytucyjny fundament rządów demokratycznych stał się w Polsce oczywistością. Jednak oczywistością różnie rozumianą przez obywateli. Najpierw jako demokratyzacja wyborów do Rad Narodowych, a dopiero potem jako częściowe przynajmniej spełnienie postulatu pomocniczości i decentralizacji władzy. Mam wrażenie, że do dziś, mimo doświadczeń i sukcesów dwu etapów tworzenia samorządów istnieje niezadeklarowany, ale faktyczny spór o sens i zakres reformy samorządowej. Dla samorządowych rewolucjonistów, misjonarzy zmiany z lat 1989–1990, było na przykład oczywiste, że to państwo powinno mieć udział w podatkach zbieranych przez gminy (pobierać swoją dziesięcinę od samorządów), a nie odwrotnie. Jednak późniejsze ustawy sejmowe dotyczące samorządu sprzyjały rządowym zwolennikom centralizacji, a nie ideologom samorządności lokalnej i pomocniczości władzy.

Polski samorząd terytorialny jest zatem nieco zgniłym kompromisem między postsowieckim przyzwyczajeniem do priorytetu władzy centralnej zajmującej się tym, co sama uzna za najważniejsze a poczuciem, że istnieje praktyczna potrzeba dopuszczenia do władzy społeczności lokalnych – najczęściej w celu załatwiania spraw przyziemnych lub takich, na które zabrakło pieniędzy w budżecie państwa lub woli politycznej w Sejmie lub Radzie Ministrów. Nie jest to zgryźliwe uproszczenie, ale wniosek wyciągnięty także z najnowszych propozycji rządu dotyczących systemu ochrony zdrowia. Sprawy najwyraźniej politycznie nierozwiązywalne na szczeblu centralnym, na przykład problem racjonalizacji odziedziczonej po PRL sieci szpitali i ich wiecznego zadłużania się, mają zostać rozwiązane politycznymi i budżetowymi decyzjami samorządów.

Czy niedoskonałość rozwiązań prawnych dotyczących samorządów lokalnych powoduje dziś praktyczne problemy, które należy legislacyjnie skorygować? Nie. Istnieje natomiast pilna potrzeba zmiany postrzegania roli samorządu oraz przyzwyczajeń ustawodawczych parlamentu. W ramach tych samych ustaw samorządowych można inaczej kształtować budżet (decentralizować go), a rząd może brać więcej odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów strukturalnych państwa. Może, ale tylko wtedy, gdy wróci w praktyce do ideologicznych zasad pomocniczości władzy i decentralizacji budżetu.

Z perspektywy dwudziestu lat najistotniejszą korzystną zmianą w stosunku do oryginalnej koncepcji samorządu była akceptacja silniejszej władzy wykonawczej w samorządach gminnych, czyli wprowadzenie bezpośrednich wyborów prezydentów, burmistrzów i wójtów. Wszystkie inne reformy, w tym wprowadzenie samorządu wojewódzkiego, mają drugorzędne znaczenie.

Czy samorząd wojewódzki jest nam w ogóle potrzebny?

Zresztą samorząd wojewódzki nie spełnia dziś istotnych funkcji, które kształtowałby rozwój regionalny skuteczniej niż czynił to wojewoda przed ustanowieniem samorządu województw. Samorząd wojewódzki stał się technicznym instrumentem dystrybucji funduszy publicznych Unii Europejskiej i polem gry dla lokalnych polityków. Często polityków, którzy zmęczyli się już kontaktem z realnymi problemami gmin, a nie mają pozycji wystarczającej do tego, by kandydować do Sejmu lub Senatu. Budżety województw samorządowych są bez znaczenia, a obywatele ciągle nie rozumieją, jaka jest różnica między wojewodą (którego nie znają), a marszałkiem województwa (równie nierozpoznawalnym).

Pozbawiona celów praktycznych polityka na szczeblu samorządu wojewódzkiego zajmuje się sama sobą, produkuje intelektualnie interesujące koncepcje rozwoju, ale nie ma istotnego wpływu na ich realizację. Nie widać efektów polityki regionalnej samorządu w porządkowaniu przestrzeni, tworzeniu rozwiązań infrastrukturalnych dla przyszłości, optymalizacji sieci usług publicznych czy rozwiązywaniu problemów ekologicznych.

Dokonywanie trudnych, ale racjonalnych wyborów i koncentracja środków na wybranych, istotnych projektach, to zasady, które przy skromnych budżetach regionalnych przegrywają z targowiskiem politycznym bój o równomierny podział pieniędzy na dziesiątki drobnych zadań, które nie kształtują rzeczywistości, lecz ją co najwyżej upiększają.

Świetnie redagowane są raporty roczne o stanie zagospodarowania województwa małopolskiego. W tomie za rok 2010 wśród celów niezrealizowanych(!) przez samorząd wojewódzki autorzy wymieniają między innymi: tworzenie warunków do poprawy jakości życia i zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałanie chaotycznej suburbanizacji, ograniczenie emisji substancji zanieczyszczających powietrze (ponad 50% województwa leży w strefie przekroczeń dopuszczalnych emisji), zwiększenie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, przebudowę regionalnego systemu transportu zbiorowego itd. Znaczy to, że niczego istotnego nie udało się samorządowi zrealizować.

Coś z tym trzeba zrobić. Paradoksalnie, potrzeba zwiększenia roli samorządu regionalnego (a w każdym razie potrzeba skutecznej władzy regionalnej) jest tym bardziej oczywista, im bardziej widoczny jest brak efektów działania tej władzy. Sejm musi jednak dokonać wyboru: albo wzmocni reprezentację rządu centralnego i nada jej nie tylko funkcje kontrolne, lecz także ogólne funkcje zarządcze, albo postawi na wzmocnienie samorządu regionalnego. Ten ostatni postulat nie musi przybrać postaci reformy konstytucyjnej. Może się dokonać poprzez zmiany w strukturze budżetu zadaniowego państwa, lepsze przepisy prawa gospodarki przestrzennej, ochrony środowiska i gospodarki nieruchomościami.

Samorządowe prawo i polityka

Chaos i personalizacja polityki polskiej wprowadza niepotrzebny szum, który utrudnia analizę poprawności rozwiązań prawnych dotyczących samorządu (i nie tylko samorządu). Polityka partyjna wciska się dziś do samorządów na wszystkich szczeblach. Obywatele jej nie chcą i skutecznie odrzucają, zwłaszcza tam, gdzie mają z samorządem bezpośrednio do czynienia, tj. na szczeblu gmin i niektórych powiatów. Wyczuleni na sondaże politycy ogłaszają zatem „nie róbmy polityki, budujmy szkoły”. To nieporozumienie. A może niestosowny skrót myślowy. Politycy są przecież od robienia polityki i powinni ją profesjonalnie realizować. Nie ulega natomiast wątpliwości, że obywatele nie chcą, by politycy – szczególnie lokalni – wikłali się w partyjne koterie i forsowali partyjne interesy (jakkolwiek by te interesy rozumieć) na wszystkich szczeblach władzy i przy okazji każdych wyborów.

Sprawy idą jednak w dobrym kierunku. Dziś, z woli wyborców, nawet w największych gminach i powiatach Polski: w Krakowie, Wrocławiu, Poznaniu, czy Gdyni, zaplecze partyjne nie jest potrzebne, by zostać prezydentem miasta. To sukces reformy samorządowej wynikający z upływu czasu i wzrostu świadomości obywatelskiej, to szansa na stabilizację władzy i urzędów, na realizację długofalowych programów nienastawionych na krótki cykl wyborczy i partyjne nastroje. Naturalnie nie ma szans bez zagrożeń. Trzecia, czwarta, kolejna kadencja prezydentów miast pachnie lokalną dyktaturą i skostnieniem. Źle by jednak było, gdyby próbować ograniczyć prawo sprawowania urzędu na najniższym poziomie władzy do dwu kadencji. Należy raczej liczyć na to, że zadziała mechanizm demokratyczny i w razie potrzeby – choćby z opóźnieniem – obywatele zmobilizują się i dokonają zmiany. Istniejące prawo daje im do tego skuteczne narzędzie także w czasie trwania kadencji, o czym świadczy przypadek prezydenta Kropiwnickiego w Łodzi.

Wielu spraw nie udało się jednak dobrze uregulować. Sejmy z reguły nie słuchały głosów samorządowych praktyków, a autorzy rewolucyjnych przecież ustaw samorządowych byli z konieczności dogmatyczni i nie dość subtelni w swoim podejściu. Na przykład brak kategoryzacji gmin doprowadził do wygenerowania kilku ustaw warszawskich (bo stolica z łatwością upominała się o swoje), a w pozostałych dużych miastach i obszarach metropolitalnych (które „nie dostały się do ucha Sejmu”) do dziś trwają poszukiwania właściwych regulacji prawnych. Niesłusznie. Po dwóch dekadach funkcjonowania lokalnej władzy doskonalenie legislacji samorządowej ma dziś mniejsze znaczenie niż akceptacja i propagowanie narosłych już warstw dobrej praktyki i skutecznych rozwiązań.

Podobnie ma się sprawa z tzw. lokalnym egoizmem, któremu po latach ma zaradzić ustawa metropolitalna. Ustawa jest spóźniona i nie wpłynie na praktykę. To samo dotyczy kwestii trudności łączenia pieniędzy oraz inicjatyw publicznych i prywatnych, czemu miała zaradzić ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Praktyka wskazuje na to, że nie są to problemy, które rozwiąże jakakolwiek ustawa. Współdziałanie z sąsiadami, tak jak współdziałanie władzy publicznej z kapitałem prywatnym wymaga przejrzystości, racjonalnych decyzji i uzasadnienia wzajemnych korzyści oraz zabezpieczenia ryzyka – niczego więcej. Środków prawnych koniecznych do realizowania wspólnych projektów jest wystarczająco dużo. Zaufajmy sile rozumu. Prawo ma zwykle trudności z wymuszeniem racjonalnego działania.

Duże inwestycje publiczno-prywatne w Krakowie, takie jak przebudowa węzła komunikacyjnego w rejonie Dworca Głównego, budowa dworca autobusowego, zagospodarowanie terenów zakładów chemicznych Solvay i układu komunikacyjnego wokół nich dokonały się w oparciu o prawo cywilne, ustawę o gospodarce nieruchomościami i prawo spółek handlowych. Porozumienia w sprawie komunikacji publicznej w rejonach metropolitalnych zawierane są w ramach umów cywilnych. Sięgać zatem należy do istniejących reguł kodeksu cywilnego i handlowego oraz doskonalić prawa „branżowe” (planowania przestrzennego, budowlane, ochrony środowiska, dróg publicznych i regulujących działanie kolei), a nie nowelizować ustawy samorządowe czy zmieniać konstytucję.

Twierdzę, że deficyt podmiotowości obywateli i zdolności samorządów lokalnych do współdziałania nie zostanie uleczony prawnym wymuszeniem (szczególnie w kraju, w którym wdrażanie każdego prawa napotyka na niebotyczne kłopoty). To wymaga politycznego przywództwa i profesjonalizmu wykonawców, komunikacji publicznej i kształcenia obywatelskiego, a zatem spełnienia warunków znacznie trudniejszych niż wyprodukowanie kolejnych „instytucjonalnych mechanizmów”, które – ku frustracji prawodawców – znowu same nie zadziałają.

 

 
 

Dołącz do nas!

Prenumeratorzy zyskują więcej.

Zobacz ofertę!

Prenumerata