70 lat tradycji. Inspirujemy Prowokujemy Dyskutujemy

Samorząd. Pięć kluczowych problemów

Ustrój, kompetencje, finanse, fundusze europejskie i społeczeństwo obywatelskiego to pięć kluczowych zagadnień, których przemyślenie powinno stanowić fundament przyszłego działania samorządu. Po krótkiej przerwie głosem Marka Sowy, marszałka województwa małopolskiego, wracamy do debaty o polskim samorządzie po 20 latach.

Debata nad stanem oraz perspektywami rozwoju samorządu w Polsce toczy się obecnie na różnych płaszczyznach. Splatają się w niej zarówno głosy krytyki, jak i opinie podkreślające jego istotę i uzasadniające jego sens w strukturze współczesnego państwa. Analizowane są kwestie związane z prawnymi regulacjami działania samorządów, ich rolą w strukturze państwa, zasadami ich finansowania i gospodarowania przez nie dostępnymi środkami czy wreszcie z ich zdolnością do realizowania interesów mieszkańców.

Jako praktyk, który de facto od samego początku uczestniczy w procesie kształtowania i dojrzewania polskiego samorządu, chciałbym zabrać głos w toczącej się dyskusji i od razu wskazać na pięć obszarów wartych refleksji.

Pierwszy z nich dotyczy zagadnień ustrojowych. Padają pytania, czy obecna struktura jest optymalna? Czy jest wystarczająca jak na współczesne potrzeby i wyzwania? Czy zapewnia sprawną realizację zadań samorządowych? Drugi obszar tematyczny jest związany z szeroko pojętą sferą kompetencji. Mieści się w niej bowiem zarówno zasada pomocniczości, jak i kwestia granic decentralizacji państwa. Trzecia płaszczyzna debaty dotyczy samorządowych finansów, a w szczególności ich miejsca w systemie finansów publicznych, kwestii pozyskiwania dochodów własnych czy partycypacji w dochodach państwa. Czwarta grupa problemów to zagadnienia związane z członkostwem Polski w strukturach Unii Europejskiej oraz z pozyskiwaniem i wydatkowaniem funduszy europejskich. I wreszcie – piąte, moim zdaniem najważniejsze z dyskutowanych zagadnień, leżące u podstaw idei funkcjonowania samorządów, to społeczeństwo obywatelskie.

Ustrój

Choć dostrzegam wiele funkcjonalnych niedoskonałości i wciąż jeszcze istniejących ograniczeń, należę do osób, które uważają samorząd za jeden z największych osiągnięć polskiej transformacji i za fundament wolnej Polski. W nim bowiem znalazło swoje urzeczywistnienie hasło o uwolnieniu energii Polaków, od lat dobiegające z różnych stron sceny politycznej. Zadaniem samorządu jest dbałość o to, aby tej energii nie zmarnować. Krytycy bardzo często postrzegają samorząd li tylko jako rodzaj administracji. Tymczasem ustawodawca nie bez powodu w każdej ustawie ustrojowej podkreśla – co również wielokrotnie jest podnoszone w dyskusji – że istotą samorządu jest wspólnota osadzona na konkretnym terytorium. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest lokalna czy też regionalna tożsamość, wspólne dziedzictwo historyczne i kulturowe oraz zbieżne interesy ekonomiczne. Przynależność do tej wspólnoty jest pewnym dobrem, z którego społeczność musi nauczyć się korzystać.

W dyskusji dotyczącej funkcjonowania samorządów zasadne wydaje się pytanie, czy takie wspólnoty są tylko zamysłem ustawodawcy, czy też są realnie istniejącymi podmiotami. Odpowiadając na nie, trzeba wziąć pod uwagę szczebel samorządu.

Można wskazać, że na poziomie gminy wspólnoty te świadomie i aktywnie korzystają z szans i możliwości, jakie daje im „samorządzenie”. Zaspokajanie ich zbiorowych potrzeb jest głównym zadaniem samorządu poziomu podstawowego – notabene jedynego obligatoryjnego w świetle zapisów konstytucji.

Nieco inaczej sytuacja przedstawia się na poziomie powiatów. Słabość tego szczebla wspólnoty jest wynikiem niedoskonałości systemu jego finansowania. W rezultacie jego działanie sprowadza się do administrowania przez powiaty powierzonymi im zadaniami. Wydaje się zatem, że zmiana sposobu finansowania powiatów mogłaby wpłynąć na zwiększenie się ich samodzielności. Postulat ten, mimo że wielokrotnie podnoszony, do chwili obecnej nie doczekał się realizacji. Jednocześnie w toczącej się debacie padają głosy o rozważeniu likwidacji tego poziomu samorządu i o rozdziale jego zadań pomiędzy gminy i województwa. Należy jednak zauważyć, że takie rozwiązanie byłoby z jednej strony zaprzepaszczeniem dorobku ostatniego dziesięciolecia, z drugiej zaś nastręczałoby wiele trudności. Gminy bowiem nie będą w stanie same realizować zadań dotychczas przypisanych powiatom, a ewentualne związki gminne nie wszędzie są już na tyle silne i zorganizowane, by sobie z tymi zadaniami poradzić. Trzeba też zaznaczyć, że województwa samorządowe nie powinny schodzić ze swoją aktywnością na lokalny poziom.

Jeszcze inaczej tożsamość wspólnoty wygląda na poziomie województwa. Tu dyskusja toczy się głównie wokół pytania, czy ten poziom samorządu był i w ogóle jest potrzebny? Czy nie byłoby lepiej – i taniej – powierzyć te zadania już istniejącej wyspecjalizowanej administracji? A może trzeba odważniej stosować zasadę pomocniczości i przekazać więcej kompetencji samorządom lokalnym?

Nie ulega wątpliwości, że ten poziom samorządu obarczony jest wieloma niedoskonałościami.

Można tu wskazać chociażby kwestię rozproszenia i nieskoordynowania strategicznych dokumentów na poziomie kraju i regionu czy też toczących się w sejmikach debat, które zamiast dotyczyć działania samorządów, są swoistym przeniesieniem centralnych konfliktów i animozji. Są to jednak błędy młodej demokracji, które z czasem na pewno zostaną wyeliminowane.

Na uwagę zasługuje jednak to, że wiele zagadnień, którymi zajmuje się samorząd województwa, dotyczy działań mających – w przeciwieństwie do zadań niższych szczebli samorządu – wymiar strategiczny i wielopłaszczyznowy. W rezultacie mieszkańcy mogą mieć poczucie braku bezpośredniego wpływu na określone działania. Nic bardziej mylnego. Istota działania regionów opiera się przede wszystkim na idei włączania mieszkańców w proces zarządzania wspólnymi sprawami. Jednakże Polacy, którzy szczycą się wielowiekowymi tradycjami demokracji, wciąż niechętnie korzystają z tego prawa. Świadczą o tym chociażby wskaźniki frekwencji wyborczej. Wyborcy mogą krytykować radnych, mogą negować ich aktywność lub nie zgadzać się z ich decyzjami. Ale zarazem mogą wystawić im notę na karcie wyborczej. To istota demokracji. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że żaden inny szczebel samorządowy nie włącza tak w procesy decyzyjne rozmaitych środowisk społecznych – poprzez rady i inne gremia regionalne, konsultacje społeczne oraz system dialogu z partnerami społecznymi.

Dyskusja nad koniecznością korekty obecnego systemu będzie się zapewne toczyć jeszcze na wielu płaszczyznach oraz forach. Należy jednak pamiętać, aby w ferworze zmian i udoskonaleń nie zaprzepaścić dotychczasowych osiągnięć i wypracowanych rozwiązań. Samorządy województw włożyły ogromny wysiłek zarówno w szeroko rozumiane prace planistyczne, jak i w bieżące wykorzystanie instrumentów realizowania polityki rozwoju, kiedyś był to kontrakt wojewódzki i fundusze przedakcesyjne, a dziś – to fundusze europejskie.

Wiele istotnych dla funkcjonowania samorządu kwestii wciąż czeka na rozwiązanie. Przykładem jest chociażby status jednostek pomocniczych, takich jak sołectwa czy dzielnice, których podmiotowość (a co za tych idzie – status prawny) jest nie do końca sprecyzowana.

Innym wzbudzającym wiele emocji i dyskusji tematem jest kwestia ograniczenia liczby kadencji wójtów, burmistrzów czy prezydentów. Należy tu jednak zaufać mechanizmom wyborczym. Wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci nie są nieusuwalni. Ostatnie wybory samorządowe pokazują, że nawet po wielu kadencjach zarządzający na przykład gminą może stracić zaufanie i głosy wyborców.

Kolejna istotna kwestia dotyczy uporządkowania otoczenia prawnego, w którym działa samorząd. Brak na tej płaszczyźnie jednoznacznych rozwiązań zaburza płynność funkcjonowania samorządów.

Mówiąc o ustroju samorządowym, warto na koniec wspomnieć o samodzielności jednostek w jego kształtowaniu. Obecnie kwestie te winny regulować statuty. Jednak katalog spraw, które można w ten sposób unormować, jest bardzo ograniczony. Można jednak założyć, że dotychczasowa praktyka i doświadczenie samorządów predysponują je już do większej samodzielności i uzyskania wpływu na własny kształt.

Kompetencje

Prawnicy podkreślają, że administracja – a przecież samorząd stanowi jej część – może działać jedynie na podstawie konkretnej normy prawnej. Ma to chronić obywatela przed nieuzasadnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i wolności. Należy jednak zwrócić uwagę, że przyjęty mechanizm wymaga bardzo uważnego, a przede wszystkim perspektywicznego działania w sferze legislacyjnej. Ustawodawca, nakładając na samorząd zadania, musi jednocześnie pamiętać, aby wyposażyć go w adekwatne i skuteczne narzędzia do ich realizacji. Niezbędne są tu zatem odpowiednie kompetencje prawne oraz efektywny system finansowania. Jeśli te fundamentalne przesłanki nie zostaną spełnione, samorząd będzie miał rozliczne zadania, których w praktyce nie będzie mógł realizować.

Proces tworzenia i dostosowywania norm prawnych dotyczących kształtu i funkcjonowania samorządów wciąż trwa, podobnie jak procesy transformacji i decentralizacji państwa. Opinia publiczna, mimo że nie jest w tej kwestii na bieżąco informowana, musi mieć świadomość toczącej się nieprzerwanie debaty oraz ogromu prac, które trwają chociażby w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, w różnych korporacjach samorządowych czy wreszcie na poziomie odpowiednich ministerstw. W wyniku tych prac niemal co roku następują przesunięcia zadań z administracji rządowej do samorządu. To bez wątpienia dobry kierunek. Należy jednak pamiętać, aby pozostawić samorządom określony margines swobody w ich działaniach. Nie da się bowiem wszystkich kwestii obwarować normami i paragrafami. Musi być miejsce na samorządność!

Finanse

System finansów publicznych, który został wypracowany w naszym kraju, bardzo mocno wiąże samorządowe budżety z podatkami dochodowymi. Takie rozwiązanie w czasach gospodarczej koniunktury pozwala realizować wiele zadań oraz inwestować w rozwój. Kiedy jednak dochody są zdecydowanie mniejsze, działania samorządów muszą ulec pewnym ograniczeniom – samorządy muszą zatem uzależniać plany budżetowe od sytuacji gospodarki. Z perspektywy kilku lat widać, że nie jest to łatwe zadanie. Powiązanie budżetów samorządów z wpływami podatkowymi niejako wymusza na samorządach kreatywność w pozyskiwaniu w czasach gorszej koniunktury dodatkowych źródeł finansowania. W Małopolsce znaczny nacisk położony został na maksymalne przyspieszenie transferu środków unijnych na rozwój i działalność regionalnych przedsiębiorców.

Niezależnie od zalet przyjętego rozwiązania należy wskazać również na niedoskonałości takiej formy finansowania. Przyjęty system zachęca do obarczania samorządów zadaniami bez wyposażenia ich w dodatkowe, dostateczne środki finansowe na ich realizację. Takie działanie, mimo że można je uznać za niekonstytucyjne, jest powszechne. Wszystko w myśl zasady: samorządy mają dochody z PIT czy CIT, to sobie poradzą. Efektem takiego rozumowania jest katastrofalny stan chociażby infrastruktury przeciwpowodziowej – wynik kumulowanych od lat zaniedbań. Wydaje się zatem zasadne rozważenie zmiany funkcjonującego obecnie systemu finansowania i być może powiększenie udziału samorządów w podatkach dochodowych lub umożliwienie samorządom partycypacji w VAT.

Kolejnym istotnym zagadnieniem jest kwestia zadłużania się samorządów. Temat ten wywołuje wiele emocji i dyskusji. Czy zadłużenie samorządów jest efektem niefrasobliwej polityki inwestycyjnej? Zapewne można by w skali kraju wskazać na wiele nietrafionych inwestycji samorządów. Trzeba jednak pamiętać, że obecnie przechodzimy przez niezwykle trudny i kapitałochłonny proces nadrabiania zapóźnień i zaniechań inwestycyjnych z ostatnich dziesięcioleci. Wymaga on ogromnych nakładów finansowych. Jednocześnie nie można tych działań nadal odkładać, są one bowiem konieczne.

Fundusze europejskie

Analizę zagadnienia funduszy europejskich trzeba przeprowadzić na kilku płaszczyznach. Przede wszystkim fundusze europejskie pozwoliły znacznie szybciej nadrobić opóźnienia cywilizacyjne w wielu obszarach funkcjonowania społeczeństwa.

Środki z Unii Europejskiej umożliwiły również szybsze osiągnięcie celu, jakim jest polepszanie jakości życia mieszkańców. Działania w tym zakresie są realizowane dwutorowo. Chodzi tu głównie o zapewnienie każdemu obywatelowi równych szans oraz podstawy rozwoju osobistego, społecznego i zawodowego. Cel ten może zostać osiągnięty poprzez zapewnienie podstawowej infrastruktury komunalnej, możliwie równego dostępu do opieki zdrowotnej, edukacji czy dóbr kultury, zrównoważony dostęp do transportu i przeciwdziałanie cyfrowemu wykluczeniu. Te działania w dużej mierze są realizowane ze środków unijnych.

Jednocześnie pozyskiwane dotacje przeznaczane są na budowanie przewagi konkurencyjnej poszczególnych regionów oraz wspieranie tych obszarów, które już są wizytówką regionu albo mogą się nią stać. W wypadku Małopolski jest to bez wątpienia turystyka, która jest prawdziwym przemysłem regionalnej szansy, oraz nauka, która z jednej strony nawiązuje do wielowiekowych tradycji jagiellońskiej Alma Mater, a z drugiej odważnie sięga po technologie przyszłości.

Analizując rolę funduszy europejskich w funkcjonowaniu samorządów, nie można pominąć kwestii groźnych mechanizmów, które wytworzyły się przez ostatnie lata. Sprawność lokalnych gospodarzy zaczęła bowiem być oceniania przede wszystkim przez pryzmat zdolności skorzystania z jak największego ilości pieniądzy. Efektem takiego stanu rzeczy jest z jednej strony determinacja samorządów, by bez względu na wszystko pozyskać jak najwięcej środków, często na podstawie nie do końca przemyślanych decyzji czy też marnych projektów. Z drugiej strony nastąpiło ich swoiste rozleniwienie w szukaniu innych rozwiązań i dróg rozwoju – jak chociażby poprzez osławione, choć prawnie dość skomplikowane partnerstwo publicznoprywatne.

Społeczeństwo obywatelskie

Bardzo często jako miernik tworzenia się społeczeństwa obywatelskiego wskazuje się wzrastające zaangażowanie mieszkańców w działalność organizacji pozarządowych. To ważny sektor. W samej tylko Małopolsce jest kilkanaście tysięcy takich podmiotów, a ich funkcjonowanie pozytywnie wpływa na wzrost świadomości i samorządności społecznej. Elementy umacniania się społeczeństwa obywatelskiego widać również na płaszczyźnie biznesowej. Nasza gospodarka na tyle już okrzepła, że ludzie, którzy osiągnęli sukces rynkowy, coraz częściej wyrażają chęć i gotowość do angażowania się we wspólne sprawy regionu.

Jednak społeczeństwo obywatelskie to nie tylko określone działania czy inicjatywy. To również, a raczej przede wszystkim, stan świadomości i sposób postrzegania otaczającej rzeczywistości. Rolą samorządu każdego szczebla jest aktywizowanie takich postaw. Ich przejawem jest czynny udział społeczności w działaniach samorządu poprzez kandydowanie do jego organów, animowanie debat lokalnych czy też wspieranie i monitorowanie procesów decyzyjnych.

Niezależnie od formy aktywności cel jest jeden: budowanie postawy społecznej solidarności i chęć działania dla wspólnego dobra. To umacnia lokalne i regionalne wspólnoty. Pozwala jednostce czuć się częścią zbiorowości, mieć w niej oparcie w trudnych chwilach, a jednocześnie osiągać własne cele. Jest to dowód dojrzałości naszych społeczności, a zarazem szansa na prawdziwą samorządność.

MAREK SOWA, marszałek województwa małopolskiego

 
 

Zapisz się do newslettera!

Otrzymasz 35% kod rabatowy na dowolny numer miesięcznika oraz informacje o promocjach, wydarzeniach i spotkaniach autorskich

email marketing zapewnia MailPlanner

Newsletter