70 lat tradycji. Inspirujemy Prowokujemy Dyskutujemy

Samorząd dziś i jutro

Głosem jednego ze współtwórców polskiej reformy samorządowej – profesora Jerzego Regulskiego – kontynuujemy naszą debatę o stanie samorządu lokalnego w Polsce po 20 latach.

Zbyt często mianem samorządu określa się władze lokalne, wójta lub radę. Tymczasem samorząd to coś zupełnie innego. Według ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnej, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców.

Samorząd to prawo i zdolność społeczności lokalnej. Oznacza to, że aby samorząd zaistniał, społeczność musi móc, a także umieć i chcieć kierować własnymi sprawami. Do tego potrzebny jest zaś ustrój, który otwiera przed tą społecznością odpowiednie możliwości, a także świadomość obywatelska oraz chęć podejmowania właściwych decyzji i ponoszenia za nie odpowiedzialności.

Samorządność dotyczy wszystkich dziedzin naszego życia. Nie można jednak dyskutować o wszystkim naraz. Dlatego sformułuję kilka tez, które przyjmuję za oczywiste.

Po pierwsze, samorząd jest konieczny. Jest warunkiem demokracji. Bez niego nie może istnieć żadne państwo demokratyczne i to trzeba przyjąć do wiadomości. A w Polsce, w warunkach przełomu politycznego, odbudowa samorządu miała specjalne znaczenie. Tylko bowiem społeczeństwo i jego inicjatywy stanowiły siłę zdolną do dokonania rzeczywistych zmian w kraju. Dlatego przygotowując założenia reformy samorządowej w Polsce nadaliśmy tak szerokie uprawnienia władzom lokalnym. Polska jest dziś najbardziej zdecentralizowanym krajem dawnego bloku sowieckiego, a stało się to możliwe dlatego, że nad reformą pracowaliśmy przez blisko dziesięć lat![1]

Po drugie, samorząd terytorialny stał się trwałym elementem naszego ustroju. Dzięki decentralizacji władzy i majątku, przyznaniu osobowości prawnej i swobody finansowej, władze lokalne osiągnęły ogromny sukces. Te wszystkie wodociągi, kanalizacje, drogi, chodniki, szkoły i baseny zmieniły Polskę. I to w skali skoku cywilizacyjnego. Przecież nie tak dawno połowa kraju chodziła z wiadrem do studni.

Jednocześnie dzięki decentralizacji władzy Polska stała się stabilniejsza i bardziej przewidywalna. Dziś nie wystarczy wygrać wyborów do parlamentu, aby rządzić krajem.

Jednak, po trzecie, trzeba pamiętać, że ustrój państwa musi być odbiciem nie tylko teorii, ale rzeczywistych, istniejących warunków – geograficznych, kulturowych, społecznych, gospodarczych, a nawet technologicznych, bo Internet zmienia funkcjonowanie zarówno społeczeństwa, jak i instytucji publicznych. Te warunki stale się zmieniają i do tych zmian trzeba dostosowywać ustrój państwa. Nie przypadkiem wszystkie państwa europejskie co kilka dekad dokonują istotnych zmian ustrojowych. Po II wojnie dokonały one na ogół już dwóch lub trzech ważnych reform władz lokalnych. Przyszedł więc czas, aby i w Polsce po dwudziestu latach dokonać weryfikacji i wprowadzić niezbędne korekty, tak by ustrój stał się sprawniejszy i bardziej odpowiadał obecnym warunkom. Nie trzeba się tego wstydzić. Zmiana jest rzeczą normalną.

Wreszcie trzeba też mieć świadomość, że każda zmiana napotykać będzie opór tych grup interesu, które na niej tracą. W Polsce w ciągu całego dwudziestolecia mamy do czynienia z nieustającą konfrontacją dwóch antagonistycznych modeli organizacji państwa i społeczeństwa. Z jednej strony mamy model resortowy, w którym gospodarką zarządzają poszczególne ministerstwa i który łączy ludzi wokół miejsc pracy, poprzez branżowe związki zawodowe i różnego rodzaju przywileje. Ten model istniał w PRL, dodatkowo opierając się na organizacjach partyjnych i aparacie nacisku. Z drugiej strony mamy model terytorialny, łączący ludzi wokół miejsca zamieszkania i uwypuklający rolę władz lokalnych jako gospodarzy danego terenu.

Jest oczywiste, że pierwszy model prowadzi do centralizacji, a drugi do decentralizacji państwa. Pomiędzy oboma istnieje antagonizm. Im silniejszy układ resortowy, tym słabszy terytorialny. I odwrotnie. Jeśli chcemy wzmocnić decentralizację i samorządność, to trzeba ograniczyć rolę administracji resortowej. A to zagraża ciągle silnym lobby resortowym.     W scentralizowanym modelu PRL nie było możliwości wykształcenia tradycji i umiejętności obywatelskich. Demokracji nie można się nauczyć z książek. Trzeba posiąść umiejętności, praktykując ją. A to trwa i jest trudne.

*

Samorządność jest potrzebna, bo bez niej nie ma rozwoju. Trzeba dokonać przeglądu sytuacji i wprowadzić niezbędne modyfikacje. A do tego konieczna jest debata publiczna. W tym miejscu chcę się zająć jedynie kilkoma zagadnieniami, które wydają się ważne i można je zgrupować w następujących punktach: 1) model państwa i tworzenie prawa, 2) interpretacja prawa, działalność instytucji nadzoru; 3) ograniczenia gospodarki i finansów; 4) zdolność władz samorządowych do realizacji interesów mieszkańców gmin; 5) zdolność społeczności lokalnych do realizacji zasad samorządności.

Muszę więc pominąć wiele innych ważnych kwestii, takich jak sprawa współpracy między różnymi jednostkami, gospodarki przestrzennej czy gospodarki kadrami pracowników administracji lokalnej i ich karierami. Koncentruję się też na sprawach gmin. Jednak chciałbym podkreślić, że trójszczeblowy system administracyjny w Polsce jest właściwy i wszystkie szczeble są potrzebne. Wszystkie kraje europejskie wielkości Polski taki system posiadają.

Model państwa i tworzenie prawa

Co do tego, że państwo powinno być demokratyczne, a obywatele powinni mieć istotny udział w sprawowaniu władzy, w zasadzie wszyscy są zgodni. Istnieje też ogólna zgoda co do tego, że Polska powinna zachować dotychczasowy unitarny charakter oraz że kilka kluczowych zadań powinno znajdować się w gestii rządu i jego administracji. Jednak gdy przychodzi do dyskusji szczegółowych, widać głębokie różnice poglądów.

Dla rozwoju samorządności kluczowe jest pytanie, czy państwo ma mieć charakter autorytarny czy też obywatelski. Wbrew pozorom ta sprawa w opinii społecznej, i co gorsza w programach politycznych, nie jest rozstrzygnięta. Chodzi o to, czy państwo ma określać wartości i modele zachowań obywateli, czy też ma realizować te wartości, którym obywatele chcą służyć? Czy ma powszechnie obowiązywać jeden model obywatela i jeden sposób zarządzania sprawami publicznymi, czy też każda społeczność lokalna ma prawo ustalać własne priorytety i własne, różne od innych sposoby działania?

Rozbieżności dotyczące modelu ustrojowego państwa ciągle istnieją. Transformacja polityczna i gospodarcza spowodowała, że część ludności ma trudności w znalezieniu swego miejsca w nowym ustroju. Społeczeństwo wychowywane w państwie komunistycznym ma trudności w adaptowaniu się do nowych warunków. Niektóre partie polityczne starają się na tych trudnościach zbijać kapitał polityczny, podsycając poczucie strachu i zagrożenia, domagając się państwa opiekuńczego, a tym samym scentralizowanego. Jest oczywiste, że w takim państwie nie ma miejsca na samorządność, która musi być oparta na wzajemnym zaufaniu i swobodzie działania.

Ciągle z trudnością przebija się do świadomości publicznej fakt, że samorządowe władze lokalne są częścią państwa. Zbyt często przeciwstawia się samorząd państwu, które utożsamia się jedynie z rządem, parlamentem i budżetem. To prowadzi do ignorowania samorządu w procesach legislacyjnych. Przecież wprowadzając smutnej pamięci „becikowe”, posłowie w ogóle się nie zastanowili, jakie to będzie miało skutki dla budżetów samorządowych. A „becikowe” jest pokrywane z nich w 48 procentach, co ogranicza środki na inne potrzeby lokalne. Takich przykładów można przytoczyć wiele. Środowisko samorządowe nie wytworzyło siły politycznej zdolnej do reprezentowania jego interesów i walki o decentralizację kraju. A biorąc pod uwagę nasz fatalny system stanowienia prawa, prawne i polityczne warunki do rozwoju samorządności nie są korzystne.

Interpretacja prawa i działalność instytucji nadzoru

Działalność władz samorządowych, tak jak każda inna działalność publiczna, musi podlegać nadzorowi. Stworzono więc odpowiednie mechanizmy. Jednak w przyjętej interpretacji przepisów prawa pojawiły się zagrożenia dla samorządności.

Podstawowy problem polega na braku jasnej odpowiedzi na pytanie, czy jednostki samorządu, będące organami administracji publicznej, mogą podejmować decyzje jedynie na podstawie jednoznacznych delegacji ustawowych, czy też, jako związki mieszkańców, mają prawo wykorzystywać zawarty w Konstytucji i Ustawie przepis o kompetencji generalnej i podejmować, w ramach obowiązującego prawa, decyzje z własnej inicjatywy i na własną odpowiedzialność, w odpowiedzi na własne potrzeby. Jest oczywiste, że rygorystyczne przestrzeganie zasady mówiącej, że podstawą każdej decyzji musi być delegacja ustawowa, oznacza zakwestionowanie podstaw samorządności jako prawa społeczności lokalnej do zarządzania sprawami publicznymi zgodnie z interesami mieszkańców. Ograniczenie tych praw tylko do realizacji nakazów ustawowych oznaczałoby, że władza samorządowa nie może z własnej inicjatywy rozwiązać swojego problemu, którego ustawodawca nie przewidział i że najpierw musi spowodować, by parlament ów problem dostrzegł i znalazł generalne rozwiązanie obowiązujące cały kraj, a dopiero potem będzie mogła przystąpić do jego rozwiązywania.

Analiza orzeczeń różnych organów przyprawia o ból głowy. Jeden z wojewodów zakazał powołania Rady Młodzieżowej, jakiś sąd uznał, że gmina nie może uhonorować swego obywatela dyplomem, pewien wojewoda oprotestował uchwalenie wieloletnich planów współpracy z organizacjami pozarządowymi, a jedna z Regionalnych Izb Obrachunkowych zawiesiła uchwałę rady dotyczącą opłat targowiskowych, twierdząc, że w ustawie nie ma delegacji do ich różnicowania w zależności od miejsca ustawienia straganu. Wszystko dlatego, że tych działań nie wymieniono w ustawach. Czyżbyśmy więc wracali do PRL, w której rady narodowe robiły tylko to, co im kazano? W takim modelu nie ma miejsca na samorządność. Organy nadzoru stały się jednym z istotnych hamulców rozwoju samorządności.

Ograniczenia gospodarki i finansów

Konieczność reformy finansów publicznych staje się coraz bardziej oczywista. Dotyczy to również finansów lokalnych, sytemu ich zasilania i sposobu wykorzystania. Mamy do czynienia z groźnym zjawiskiem przekazywania władzom samorządowym nowych zadań bez odpowiedniego zwiększenia ich środków. Ogranicza to własne inicjatywy samorządowe. Wobec istnienia bardzo dużych zróżnicowań, konieczne jest wprowadzenie bardziej elastycznych przepisów umożliwiających szersze uwzględnianie lokalnych warunków. Szczególnie ważna jest potrzeba reformy finansów powiatów.

Jednak nie tylko sumy pieniędzy mają znaczenie. Przeszkodą w prowadzeniu efektywnej gospodarki lokalnej i regionalnej często są istniejące przepisy i ich interpretacje. Ograniczanie działalności gospodarczej jednostek samorządowych ma poważne skutki dla rozwoju kraju.

Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną, dysponują własnym majątkiem i mają prawo prowadzenia działalności gospodarczej. Działają w gospodarce rynkowej i muszą współpracować oraz konkurować z podmiotami czysto gospodarczymi. Traktowanie ich jedynie jako organów władzy administracyjnej narzuca im poważne ograniczenia, które zmniejszają efektywność ich działań. Chwiejność decyzji organów nadzorczych, wynikająca z niejasności przepisów prawa i jego niejednorodnych interpretacji, powoduje obawy przed odpowiedzialnością karną i prowadzi do niepodejmowania działań. Wójtowie po prostu się boją! Odmowa uznawania prawa do ryzyka, które towarzyszy każdej decyzji gospodarczej, zniechęca do wszelkich inicjatyw. Działalność gospodarcza jest oceniania jedynie przez badanie zgodności z procedurami, a nie przez analizę osiągniętych efektów. Szerząca się podejrzliwość, która osiągnęła groźny poziom psychozy społecznej, doprowadziła do uznania wszelkich kontaktów z prywatną gospodarką za korupcyjne. Skutkiem jest wyeliminowanie jakiejkolwiek współpracy publiczno-prywatnej, która w krajach o ugruntowanych systemach samorządowych stanowi jedno z podstawowych narzędzi rozwoju.

Zdolność władz samorządowych do realizacji interesów mieszkańców gmin

W ciągu ostatniego dwudziestolecia następowała stała ewolucja wewnętrznego ustroju gmin, zwiększająca kompetencje organów wykonawczych w imię efektywności działań administracji samorządowej. Wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów i burmistrzów stanowiło ważny krok w dobrym kierunku. Jednak takie wzmocnienie mandatu wójta znacznie zmieniło wewnętrzny ustrój gminy. Obecnie wójt czy burmistrz jest jednoosobowym zarządem gminy, kieruje urzędem, wydaje decyzje administracyjne, zatrudnia ludzi, reprezentuje gminę, zarządza jej majątkiem, a jednocześnie rada dysponuje bardzo ograniczonymi narzędziami nadzoru. Odmowa udzielenia absolutorium nie pociąga praktycznych skutków, odwołanie zaś wójta wymaga wszczęcia bardzo trudnej procedury. Powstaje pytanie, czy nie zbliżyliśmy się zbytnio do granicy dopuszczalnej koncentracji władzy? Szczególnie że wójt, wybierany w wyborach powszechnych, jest lokalnym liderem politycznym. Upoważnienie zaś polityka do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych jest zawsze niebezpieczne.

Są to poważne sprawy, nad którymi po dwudziestu latach nie można przechodzić do porządku. Na szczęście doświadczenie wskazuje, że niebezpieczeństwa, o których wspomniałem, nie są jeszcze duże. Ale trzeba myśleć wyprzedzająco, aby się takimi nie stały. Trzeba więc określić podział kompetencji i odpowiedzialności pomiędzy rady i organy wykonawcze. Musi być jasne, kto wyznacza strategię rozwoju gminy – rada czy wójt – i kto jest odpowiedzialny za jej realizację. Radni muszą się też czuć odpowiedzialni za podejmowane decyzje. Trzeba wprowadzić zasadę imiennego głosowania, aby każdy mieszkaniec mógł wiedzieć, jak głosował jego radny. Ale trzeba też wprowadzić rzeczywiste narzędzia nadzoru nad organem wykonawczym, aby sfrustrowani radni nie podejmowali nieodpowiedzialnych działań tylko po to, aby dołożyć wójtowi.

Ważnym zagadnieniem jest sposób wybierania radnych. Trzeba zmodyfikować ordynację wyborczą, aby każdy wiedział, kto reprezentuje jego interesy w radzie. Bo głosując na listę, ludzie tego nie wiedzą. Wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych na szczeblu gmin i powiatów jest, według mnie, absolutną koniecznością. Uważam, że zmniejszenie liczby radnych było błędem. Spowodowało ograniczenie reprezentatywności rad. Obecnie liczba radnych jest mniejsza niż liczba wsi i miejscowości, co powoduje, że mieszkańcy wielu z nich nie są reprezentowani we władzach gmin i powiatów. Samorządność może istnieć tylko wtedy, gdy mieszkańcy mają pewność, że ich interesy są w odpowiedni sposób reprezentowane we władzach samorządowych. Wielkość i charakter rady muszą być rozpatrywane w bezpośrednim związku z jej zadaniami i uprawnieniami organu wykonawczego. Przy silnym wójcie, jakiego mamy w Polsce, reprezentatywność rad nabiera specjalnego znaczenia.

Jednak obywatele powinni mieć i inne drogi, poza radnymi, do zgłaszania swych postulatów. Powstające inicjatywy zgłaszania własnych projektów obywatelskich czy wysłuchań publicznych są ze wszech miar cenne. Trzeba w większym stopniu uspołecznić samorząd!

Kluczową kwestią jest natomiast upartyjnienie samorządu. Istnienie partii politycznych stanowi nieodłączny element demokracji. Jednak opinia publiczna coraz gorzej ocenia ich działalność, szczególnie na szczeblu lokalnym. Jednostki samorządowe, ich administracja i gospodarka, zbyt często są traktowane jako łup należny zwycięzcy w wyborach.

Społeczności lokalne w dużej mierze nie identyfikują się z partiami i nie traktują ich jako swoich reprezentacji. Znajduje to odbicie w powszechnym zjawisku tworzenia niezależnych komitetów wyborczych ukrywających swe afiliacje partyjne. Kandydaci uważają, że podkreślanie związków z partiami politycznymi obciąża ich w oczach wyborców. Potwierdziło się to w ostatnich wyborach.

Partie powinny zmienić formy działania na szczeblu lokalnym. Zamiast przenosić na ten poziom swe hasła i problemy o charakterze ogólnokrajowym, powinny przedstawiać alternatywne programy rozwoju danej miejscowości. Wtedy odegrają pozytywną rolę w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego i poczucia odpowiedzialności mieszkańców danej miejscowości za jej rozwój. Ale czy będą do tego zdolne?

Zdolność społeczności lokalnych do realizacji zasad samorządności

Samorząd ma sens tylko wtedy, gdy istnieją społeczności zdolne do samodzielnego wyznaczania celów rozwoju i do kontroli polityki prowadzącej do ich osiągnięcia. Jednak rozwój społeczeństwa obywatelskiego jest u nas opóźniony w stosunku do postępu w innych dziedzinach życia. Jest to zrozumiałe, gdyż przekształcenia społeczne wymagają niewspółmiernie dłuższego czasu niż zmiany legislacyjne czy gospodarcze. Chociaż w ostatnich latach można odnotować wzrost lokalnej aktywności społecznej, to dotyczy ona przede wszystkim działalności charytatywnej oraz lokalnej tradycji i kultury.

Jest oczywiste, że historia Polski nie dała nam możliwości wykształcenia rodzimego społeczeństwa obywatelskiego w stabilnym i suwerennym procesie rozwoju. Ale istnieje obawa, że ostatnie dwadzieścia lat nie zostały właściwie wykorzystane. Po okresie entuzjazmu i euforii z początku lat dziewięćdziesiątych można zaobserwować zmniejszenie się chęci udziału w działalności publicznej wśród licznych grup społecznych, mimo że nabyły one niezbędne umiejętności.

Coraz mniej obywateli zgłasza chęć angażowania się w sprawy publiczne. Zbyt mało właściwych kandydatów startuje w wyborach. Trzeba ich zachęcić możliwością uzyskania rzeczywistych wyników. Trzeba znieść zupełnie zbędne ograniczenia, takie jak oświadczenia majątkowe, które są efektem psychozy podejrzeń, niczemu nie służą, a eliminują ludzi sukcesu, którzy z wielu względów nie chcą upubliczniać informacji o swoim majątku.

Jeśli na początku naszych przemian kładziono nacisk na zmianę ustroju, aby społeczności mogły się rządzić same, i na szkolenia, aby umiały to robić, to teraz trzeba zmienić priorytety – trzeba podjąć wysiłek, aby społeczności chciały się zajmować własnymi publicznymi sprawami.

Kluczowym problemem wydaje się ograniczone zaufanie do wybranych władz oraz brak wiary w skuteczność działań obywatelskich. Są to oczywiste skutki rządów totalitarnych, pozostałe w mentalności społecznej. Jednak należy podkreślić szczególnie negatywną rolę, jaką odgrywają media. Zamiast starać się wspomagać pozytywne zjawiska, koncentrują się jedynie na podkreślaniu tych negatywnych, podrywając zaufanie społeczne do władz i państwa.

Ale budowa społeczeństwa obywatelskiego to zadanie na dziesięciolecia. Tylko że trzeba je podjąć i to podjąć od wychowywania dzieci w przedszkolu w duchu rozumieniu dobra wspólnego, umiejętności współpracy i wzajemnego zaufania.

Gminy, powiaty i województwa są związkami swych mieszkańców, które mają zarządzać sprawami lokalnymi w interesie swoich mieszkańców. Interes mieszkańców jest podstawowym celem tych jednostek. Ludność, wybierając swe władze, musi mieć pełne zaufanie, że będą one działać w jej interesie, a nie w imię interesów partii politycznych czy innych grup, albo wręcz interesów osobistych. Zaufanie stanowi fundament samorządności.

Odbudowa samorządu przyniosła Polsce ogromny sukces zarówno w budowie państwa demokratycznego, jak i w rozwoju społecznym i gospodarczym. Jest to sukces trwały i przekonujący. Samorządność musi się rozwijać nadal, jeśli chcemy, aby rozwijała się Polska.

Społeczności lokalne muszą móc, umieć, a przede wszystkim chcieć wziąć odpowiedzialność za własne sprawy. I nie mam wątpliwości, że będą do tego zdolne. Trzeba im tylko pomóc.


[1] Zob. J. Regulski, M. Kulesza, Droga do samorządu. Od pierwszych koncepcji do inicjatywy Senatu (1981–1989), Warszawa 2009.

 
 

Dołącz do nas!

Prenumeratorzy zyskują więcej.

Zobacz ofertę!

Prenumerata