70 lat tradycji. Inspirujemy Prowokujemy Dyskutujemy

Tarcza antyrakietowa i polska suwerenność

Suwerenność to rodzaj „być albo nie być” dla państwa i narodu. Ale jeśli spojrzymy na to, w jaki sposób kształtują się obecnie stosunki międzynarodowe, okaże się, że nie do końca wiadomo, co to znaczy być dzisiaj suwerennym. Środowisko międzynarodowe staje się w coraz większym stopniu systemem naczyń połączonych, w których splatają się wspólne interesy i wzajemne zależności. Jednak kategoria suwerenności ciągle tkwi gdzieś poza bieżącymi sprawami – jako nieco staroświecki i abstrakcyjny punkt odniesienia.

Klasyczna definicja suwerenności, określająca ją jako „samowładność, czyli prawną niezależność od jakichkolwiek czynników zewnętrznych i całowładność, czyli kompetencję do normowania wszystkich stosunków wewnątrz państwa” (wg. L. Ehrlicha) jest poddawana różnym interpretacjom, zależnie od tego, w jakim kierunku ewoluują państwa. Wspólnota międzynarodowa rozwija się dzisiaj w oparciu o dążenia niezależnych rządów i – następujące równolegle – poszukiwanie kompromisu. Państwa nie są już sobie sterem, żeglarzem, okrętem i dobrowolnie przenoszą część swych uprawnień na rzecz współdziałania w organizacjach międzynarodowych, na przykład w Unii Europejskiej. Tworzy się więc nowy model suwerenności, w którym takie działanie nie jest samoograniczeniem władzy, lecz raczej realizacją woli danego państwa i interesów jego obywateli. Warto w tym miejscu podkreślić, że współcześnie rozumiemy suwerenność nie tylko jako niezależność od wszelkich czynników zewnętrznych, ale również – a może nawet przede wszystkim – jako zdolność państwa do czynnego występowania na arenie międzynarodowej, nabywania nowych praw i uczestnictwa we wspólnych projektach.

Przyjmowanie zobowiązań międzynarodowych, które ograniczają władzę państwową, stało się standardem współczesnej polityki międzynarodowej, który niemal w równym stopniu dotyczy najmniejszych i najpotężniejszych państw globu. Zacieśnianie systemu gospodarczego i politycznego ma swoje początki i konsekwencje przy stole traktatowym, gdzie negocjatorzy poszukują złotego środka pomiędzy suwerennością a współzależnością.

Trudno – w gąszczu zobowiązań sojuszniczych, postanowień prawa międzynarodowego, starań o realizację standardów przyjętych w Unii Europejskiej czy NATO – rozpatrywać kwestie niezależności i niezawisłości w sposób bezpośredni i totalny. Jednak prowadzona obecnie dyskusja dotycząca planów umiejscowienia w Polsce elementów amerykańskiego systemu obrony przeciwrakietowej, tzw. tarczy antyrakietowej, stwarza okazję, aby na problem suwerenności państwa polskiego spojrzeć w sposób daleki od abstrakcji. Jeśli Polska zdecyduje się na umieszczenie na swym terytorium amerykańskiej bazy wyrzutni rakietowych, będzie to strategiczny krok, którego rezultaty zaobserwujemy nie tylko w  polityce zagranicznej i w dziedzinie bezpieczeństwa, ale również w sferze stosunków władzy. Czy „tarcza antyrakietowa” stworzy nowe możliwości międzynarodowej współpracy i rozwoju, czy też spowoduje głównie powstanie niepotrzebnych i trudno odwracalnych  ograniczeń?

Z drugiej strony w dyskusji na temat tarczy ważna jest perspektywa globalna. Projekt ten budzi szereg sprzecznych emocji nie tylko w Warszawie, ale też w Moskwie i Waszyngtonie. Warto więc na problem zainstalowania w Polsce elementów amerykańskiego systemu przeciwrakietowego spojrzeć zarówno z punktu widzenia sytuacji międzynarodowej jak i biorąc pod uwagę konsekwencje takiego kroku w sferze polityki wewnętrznej czy regulacji prawnych. Takie rozgraniczenie ma na celu naszkicowanie jak najpełniejszego obrazu sytuacji Polski i jej interesów – czyli zsumowania danych stanowiących podstawę dla podjęcia tej  decyzji. Spojrzenie na kwestię „tarczy antyrakietowej” oczyma partnerów Polski na arenie międzynarodowej pozwoli na ocenę tego kroku z punktu widzenia przyszłości polityki zagranicznej naszego kraju. Równie ważnym zagadnieniem jest sprawa zobowiązań formalnych i ograniczeń decyzyjnych, jakie zainstalowanie „tarczy antyrakietowej” może przynieść polskiemu rządowi. Rozważenie podstawowych „za” i „przeciw” na gruncie wewnętrznych stosunków władzy i ewentualnych konsekwencji dla społeczeństwa polskiego, jest warunkiem właściwego umiejscowienia tej kwestii w kontekście suwerenności Polski i jej sytuacji prawnomiędzynarodowej.

Problem „tarczy” z punktu widzenia polityki międzynarodowej.

Projekt zainstalowania elementów amerykańskiego systemu obrony antyrakietowej na terenie Polski wywołuje zarówno kontrowersje jak i pytania o sens takiego przedsięwzięcie z punktu widzenia interesów Polski. Tradycyjnie, dla polskiej dyplomacji po 1989 roku, każde zacieśnienie stosunków ze Stanami Zjednoczonymi traktowane jest w Warszawie a priori jako korzystne, szczególnie jeśli dotyczy sfery bezpieczeństwa kraju. Bilans ewentualnych korzyści oraz zagrożeń wydaje się jednak niepełny bez analizy kwestii „tarczy antyrakietowej” z szerszej perspektywy niż tylko tej uwzględniającej stosunki polsko-amerykańskie. Co więcej, można powiedzieć, że rozpatrzenie koncepcji tarczy zarówno uwzględniając specyfikę stosunków amerykańsko-rosyjskich jak i euro-atlantyckich (w tym UE i NATO), pozwala dostrzec plusy i minusy (szanse i zagrożenia) tego projektu dla Polski.

Implikacje instalacji elementów amerykańskiego systemu obrony antyrakietowej w Polsce i Czechach dla stosunków amerykańsko-rosyjskich wysuwają się na pierwszy plan w tej dyskusji. Moskwa nie kryje swojej niechęci do tego projektu, a retoryka jaką posługują się rosyjscy politycy w dyskusji nad tarczą zaostrzyła się do tego stopnia, że wielu ekspertów przedwcześnie określiła obecną sytuację w relacjach amerykańsko-rosyjskich mianem „nowej zimnej wojny”. Oczywistym jest, że nie istnieje bezpośrednie zagrożenie dla Rosji, wynikające z instalacji tarczy w Polsce i Czechach.  Taką świadomość muszą mieć także rosyjscy decydenci. Niemniej jednak, trudno nie dostrzec, że projekt ten jest kolejnym krokiem Waszyngtonu w kierunku poszerzenia swojej obecności (militarnej) w Europy Wschodniej, którą Rosja tradycyjnie postrzegała jako swoją strefę wpływu. Obecnie, Kreml nie ma zdolności zapobieżenia budowie tarczy kilkaset kilometrów od swojej Zachodniej granicy, ale nie oznacza to, że Rosja nie może „ugrać” jak najwięcej w rozgrywce z Waszyngtonem, w zamian za przyzwolenie na takową instalację (vide kazus rozszerzenia NATO w 1999 r.). Należy pamiętać w tym miejscu o chwilowym osłabieniu pozycji Stanów Zjednoczonych, w dużej mierze wynikającej z przedłużającej się wojny w Iraku. Władimir Putin, doświadczony polityk pamiętający dobrze zimnowojenną logikę, doskonale rozumie obecną dynamikę stosunków amerykańsko-rosyjskich. Prezydent Rosji zdaje sobie również sprawę, że otwarty konflikt z Zachodem byłby dla Rosji niepożądany. Nie przeszkadza mu to jednak wykorzystać słabszą pozycję Waszyngtonu, aby zamanifestować rosyjskie aspiracje do odbudowania swojego statusu supermocarstwa. Ta manifestacja – o czym Amerykanie zdają się często zapominać – adresowana jest także (a może przede wszystkim) do społeczeństwa rosyjskiego i jest obliczona na umocnienie reżimu Putina. Dla administracji Busha z kolei, projekt budowy “tarczy” antyrakietowej, stanowi jeden z elementów strategii, pozwalającej na skuteczną walkę z tzw. „państwami hultajskimi” (Iran, Korea Północna, Syria), jak i na wzmocnienie wojskowej dominacji Stanów Zjednoczonych na świecie.

Konsekwencje instalacji “tarczy” dla stosunków euro-atlantyckich, czyli w tym wypadku pomiędzy Stanami Zjednoczonymi i Europą (lub tzw. trójkątem USA, EU i NATO), także wymagają osobnego omówienia. Do niedawna istniały uzasadnione obawy, że amerykański system obrony antyrakietowej powstały bez porozumienia z NATO, zepchnie Sojusz nie na tyle na drugi, co na trzeci plan, jako pakt o charakterze militarno-obronnym. Waszyngton dawał już niejednokrotnie do zrozumienia, że jeśli Sojusz nie nadąży ze zmianami, Stany Zjednoczone będą działać poza jego ramami. Był to jednocześnie przytyk do większości państw europejskich, mający na celu zwrócić im uwagę na konieczność przeznaczania większych środków na praktyczne aspekty związane z bezpieczeństwem –  rozszerzenie arsenałów, inwestycje w zaawansowane technologicznie rodzaje broni itp. Niektóre państwa europejskie (np. Niemcy, Francja) wydają się jednak bardziej zainteresowane rozbudową europejskich sił zbrojnych w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (ESDP) niż ścisłej współpracy z Amerykanami w ramach NATO. Warto zwrócić uwagę, że po kryzysie w stosunkach euro-atlantyckich wynikających z rozbieżności wokół wojny w Iraku (2003), relacje te ulegają ociepleniu. Jeśli przywódcy państw europejskich będą postrzegali tarcze jako pewnego rodzaju parasol rozłożony nad Europą, stosunki te mogą ujedz dalszemu polepszeniu. Taki scenariusz będzie miał jednak swoją cenę. Wspólna ochrona antyrakietowa Stanów Zjednoczonych i Europy, może pchnąć Rosję i Chiny do jeszcze większego zacieśnienia swojej współpracy wojskowo-politycznej.

Instalacja elementów “tarczy” na polskim terytorium wpłynie znacząco zarówno na stosunki polsko-rosyjskie jak i relacje Polski z innymi państwami Unii Europejskiej. Jeśli chodzi o sytuację na linii Warszawa-Moskwa to chyba trudno sobie wyobrazić bardziej chłodną atmosferę. Tarcza z pewnością pogorszy dalej te stosunki. Problem ten będzie obecny  tak długo jak długo strona rosyjska będzie traktowała Polskę jako krnąbrnego sąsiada i niedawną “bliską zagranicę”, a Polska z drugiej strony, będzie się kierować w swojej polityce wobec Rosji jedynie względami natury historycznej. Paradoksalnie, grożenie Polsce palcem ze strony Kremla, i dozbrajanie okręgu Kaliningradzkiego, przekonują raczej polskich decydentów o słuszności decyzji o przyłączeniu naszego kraju do projektu budowy amerykańskiego systemu antyrakietowego, nawet w sytuacji, gdy nie ma on ani intencji ani możliwości obrony Polski przed ewentualnym rosyjskim atakiem. Jeśli chodzi o stosunki Polski z innymi państwami Unii, to wydaje się, że udział w amerykańskiej inicjatywie, spowoduje, że w niektórych państwach (np. Francji, Belgii) umocni się tylko stereotyp Polski jako kraju bardziej proamerykańskiego niż proeuropejskiego. Z tego też powodu, bardzo istotna dla polskiej sytuacji w Europie będzie odpowiedz na pytanie, jak do projektu budowy tarczy ustosunkuje się Unia Europejska jako całość.

Analizując polsko-amerykańskie stosunki z punktu widzenia udziału Polski w tzw. „tarczy antyrakietowej” należy mieć na uwadze powyższe, przeplatające się relacje pomiędzy państwami i organizacjami międzynarodowymi. Pomoże to pozbyć się nam rozczarowania, wynikającego z prostej prawdy, że Polska nie jest strategicznym sojusznikiem Stanów Zjednoczonych (jak np. Wielka Brytania czy Izrael) ani nawet ważnym partnerem (np. Arabia Saudyjska, Pakistan). Budowa „tarczy antyrakietowej” na terytorium Polski raczej nie zmieni znacząco miejsca Polski w tej hierarchii. Realizacja tego długofalowego projektu stwarza oczywiście szansę na pogłębienie stosunków polsko-amerykańskich, ale wbrew retoryce polskich polityków, nie ma podstaw aby przypuszczać, że będzie to zmiana natychmiastowa i rewolucyjna. Ze strony amerykańskiej nie padły dotychczas żadne deklaracje ani sugestie, które mogłyby uzasadniać kształtowanie takiego przekonania w oczach polskiej opinii publicznej.

Problem „tarczy” z punktu widzenia polityki wewnętrznej.

Wypowiedzi polityków i komentatorów bardzo często podnoszą kwestię naruszenia suwerenności Polski w sytuacji, kiedy na jej terytorium powstanie baza sytemu obronnego należącego do obcego państwa. Oczywiście na tym etapie, kiedy nie mamy wiedzy dotyczącej szczegółowych warunków, na jakich części amerykańskiego systemu przeciwrakietowego miałyby zostać zamontowane w Polsce, nie znamy nawet szkicu umowy regulującej ten aspekt współpracy polsko-amerykańskiej, trudno w sposób ostateczny wydawać sądy na ten temat. Jednak można pokusić się o kilka uwag ogólnych sytuujących tę kwestię w perspektywie dyskusji dotyczącej suwerenności i dotrzymywania zobowiązań państwa polskiego.

Wydaje się być pewnym, że jeśli projekt amerykańskiej bazy w Polsce zostanie zrealizowany, jej terytorium i funkcjonowanie będzie wyłączone spod pełnej jurysdykcji władz polskich. Pojawiają się tu dwa podstawowe problemy: pierwszy z nich to pozbawienie polskich władz możliwości decydowania o zastosowaniu broni rozmieszczonej na jej terytorium, drugi – kwestia zwierzchnictwa nad personelem przyszłej bazy. O ile jednak istnieją uzgodnione w ramach NATO przepisy regulujące status wojsk znajdujących się na obcym terytorium, największe kontrowersje wzbudza fakt, że decyzja o ewentualnym zastosowaniu rakiet, będzie wyłączną decyzją rządu amerykańskiego, choć wystrzelone one zostaną z terytorium Polski. Ta kwestia nie podlega negocjacji choćby ze względów technicznych –  jeśli antyrakiety zostaną wystrzelone z polskiej bazy, decyzja o ich użyciu musi zostać podjęta błyskawicznie, co wyklucza wszelką możliwość konsultacji i uzgodnień. Możliwe jest więc, że w konsekwencji zastosowania systemu Polska znajdzie się w stanie wojny z państwem przeciwko któremu użyte zostały antyrakiety. Decyzja ta zapadnie w Waszyngtonie – zatem teoretycznie przeniesiemy na obcy rząd jedno z najbardziej podstawowych praw suwerennego państwa, prawo do kształtowania niezależnej polityki bezpieczeństwa, decydowania o wojnie i pokoju.

Oczywiście przyjęte przez Polskę zobowiązania sojusznicze sprawiają, że  istnieje już szereg ograniczeń nawet w tej najbardziej wrażliwej sferze interesów niezależnego państwa, a rząd polski kształtując politykę obronną zmuszony jest do postępowania w ogólnie uzgodnionych ramach. Kluczowy dla funkcjonowania NATO art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego, zgodnie z którym atak na jednego z członków sojuszu traktowany będzie jako skierowany przeciwko całej organizacji, w wymiarze praktycznym ma podobne konsekwencje jak zarysowana powyżej hipotetyczna sytuacja. Na mocy tego postanowienia Sojusz Północnoatlantycki decyduje w pewnych sytuacjach o przystąpieniu Polski do wojny, z wyłączeniem rządu polskiego.

Problem statusu przyszłej bazy i zwierzchnictwa nad jej personelem w dużej mierze sprowadza się do zastosowania reguły wzajemności i równości. Klasycznym przykładem w tym kontekście będą ambasady posiadające cechy eksterytorialności, które usytuowane są w obydwu państwach, utrzymujących ze sobą stosunki dyplomatyczne. Tymczasem, w przypadku amerykańskiej bazy z bronią antyrakietową trudno na razie wskazać ekwiwalent po stronie amerykańskiej, który umożliwiałby zastosowanie do tego projektu zasady wzajemności. Sojusznicze państwa decydują się na przeniesienie pewnych kompetencji swego rządu na organizację międzynarodową, na zasadzie równego udziału i porównywalnego ryzyka. Jakie więc świadczenia strony amerykańskiej byłyby w stanie zniwelować dysproporcje proponowanego układu? Jakie gwarancje sprawią, że zasadne stanie się przeniesienie części  strategicznych kompetencji w obszarze bezpieczeństwa narodowego na rząd amerykański? Te pytania pozostają otwarte do momentu rozpoczęcia faktycznych negocjacji.

Wydaje się, że jednym z głównych celów tych  negocjacji będzie zastosowanie w przypadku amerykańskiej bazy Porozumienia o Statusie Sił (ang. Standing of Forces Agreement – SOFA). Porozumienia te ściśle regulują zakres jurysdykcji państw partnerskich i określają warunki współpracy, co stworzy możliwość utworzenia amerykańskiej bazy, która nie byłaby eksterytorialna. Podstawowym zapisem traktatu północnoatlantyckiego dotyczącym SOFA, jest stwierdzenie, że stacjonujące na obcym terenie siły zbrojne państw mają obowiązek respektowania prawa kraju, na którego terytorium przebywają. Wydaje się więc, że ten zapis ten powinien znaleźć swe odzwierciedlenie w ewentualnej umowie polsko-amerykańskiej w sprawie bazy, stanowiąc realizację amerykańskich zobowiązań sojuszniczych. Rozwiązałoby to po części problem utraty suwerenności polskich władz nad personelem przyszłej bazy. Standardy kształtowane przez NATO są swego rodzaju zabezpieczeniem przed instrumentalnym potraktowaniem Polski, tylko jako dogodnego geograficznie i strategicznie miejsca lokalizacji komponentów amerykańskiego systemu obrony przeciwrakietowej. Na podstawie dotychczasowej debaty w tej sprawie, można wnioskować, że polskie oczekiwania społeczne wobec planów tej instalacji idą o wiele dalej. Na tym etapie dominującym wydaje się stanowisko na wskroś pragmatyczne, zakładające trzeźwy bilans zysków i strat. Kwestia ta powinna być przedmiotem szczegółowego rozpatrzenia, również ze względu na polskie doświadczenia wyniesione z operacji w Iraku i Afganistanie. Pomimo dużego zaangażowania ze strony polskiej i poniesionych strat, wydaje się, że oczekiwania żywione przed rozpoczęciem tych misji nie zostały zaspokojone. W negocjacjach polsko-amerykańskich zabrakło wówczas racjonalnej oceny faktów i wyznaczenia konkretnych celów, ważnych z punktu widzenia polskich interesów strategicznych i gospodarczych.  Tym razem taka analiza – wolna od emocjonalnych deklaracji i politycznej retoryki musi stać się elementem bazowym procesu decyzyjnego. Na pewno warto zadać pytanie,  dlaczego przekazanie Polsce rakiet Patriot – o czym często wspomina się w ramach dyskusji nad warunkami umieszczenia w naszym kraju „tarczy antyrakietowej”, miałoby przesądzać o tym, że ta swego rodzaju transakcja przeprowadzona byłaby na warunkach korzystnych dla naszego kraju.

Wydaje się, że ryzyko związane z rozmieszczeniem antyrakiet mogłoby zostać zrekompensowane jedynie poprzez wszechstronne amerykańskie świadczenia na rzecz poprawy bezpieczeństwa Polski i zobowiązania sojusznicze, które wykraczają poza ramy współpracy przy tym partykularnym projekcie.

Trudno przewidzieć jak potoczą się dalsze szczegółowe rokowania i jak reagować będzie na nie polska opinia publiczna, ale na pewno nie można odczuć społecznych w tej kwestii pominąć czy lekceważyć. Problem zainstalowania w Polsce systemu antyrakietowego można i trzeba rozważać w kontekście konstytucyjnego zapisu o suwerenności narodu. Realizacja tego projektu w zasadniczy sposób wpłynęłaby na sytuację bezpieczeństwa oraz pozycję międzynarodową państwa polskiego. Fakt, że rząd stanowiący reprezentację narodu będzie pozbawiony możliwości decydowania o użyciu i dysponowaniu rakietami w oczywisty sposób wpływa na zewnętrzne i wewnętrzne ograniczenie władzy Rzeczpospolitej, dlatego nie bez powodu pojawiają się głosy, że kwestia ta winna być rozstrzygnięta za pomocą ogólnonarodowego referendum. Z jednej strony taka procedura wydaje się naturalna w przypadku decyzji o kluczowym znaczeniu strategicznym. Z drugiej jednak pojawia się zagrożenie uwikłania umowy dotyczącej systemu przeciwrakietowego w bieżące spory polityczne, w konsekwencji czego głos „za” lub „przeciw” tarczy będzie wiązał się bardziej z wyrażeniem poparcia lub sprzeciwu dla określonej partii, niż z dogłębnym zrozumieniem sposobu działania tego systemu i konsekwencjami jego zainstalowania. Rzetelna kampania informacyjna i poddanie pod publiczną dyskusję treści umowy w tej sprawie pozwoli na właściwe wyważenie powodów, dla których możliwe byłoby przyjęcie pewnych ograniczeń niezależności decyzyjnej państwa. Są to warunki progowe – ich  spełnienie umożliwi odpowiedzialne podjęcie decyzji o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa Polski i jej przyszłej pozycji międzynarodowej.

MAŁGORZATA ZACHARA, dr, absolwentka Instytutu Nauk Politycznych U.J. Zajmuje się problemami bezpieczeństwa międzynarodowego, a w szczególności globalnym rynkiem broni i technologii militarnych.  Członek Krakowskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych.

WOJCIECH MICHNIK, doktorant w Instytucie Amerykanistyki i Studiów Polonijnych U.J. Zajmuje się problemami amerykańskiej polityki zagranicznej. Członek Krakowskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych.

 
 

Dołącz do nas!

Prenumeratorzy zyskują więcej.

Zobacz ofertę!

Prenumerata