70 lat tradycji. Inspirujemy Prowokujemy Dyskutujemy

Państwo obywatelskie. Krótka historia polskiej samorządności

Jeśli nie chcemy, by zakorzeniło się w polskim społeczeństwie przekonanie, że nie tylko reforma emerytalna, ale właściwe żadne zmiany w Polsce nie miały sensu, musimy przygotować konieczną korektę polskiej reformy samorządu, namacalnego dowodu na sukces polskich przemian.

Wypowiadana tu i ówdzie opinia, że elity „Solidarności” nie były przygotowane do przejęcia odpowiedzialności za państwo na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, przynajmniej w jednym wypadku jest całkowicie bezzasadna. Chodzi o zespół ludzi skupionych wokół profesora Jerzego Regulskiego. Ta grupa była w pełni świadoma zadań, przed jakimi stanęła u progu III Rzeczypospolitej, i co więcej – jakby niecierpliwie czekała na pierwszą sposobność do rozpoczęcia prac nad wdrożeniem projektów starannie opracowywanych intelektualnie przez całe lata osiemdziesiąte. Jak wiadomo, postulat przywrócenia prawdziwego samorządu terytorialnego wypowiedziany został w uchwale programowej I Krajowego Zjazdu Solidarności w gdańskiej Olivii, podobnie zresztą jak żądanie wmontowania do systemu sądownictwa konstytucyjnego. O ile jednak to ostatnie stało się rzeczywistością stosunkowo szybko, bo już w 1985 roku, o tyle droga do samorządu okazała się znacznie dłuższa. Z pewnością łatwiej było koncesjonować i kontrolować orzecznictwo konstytucyjne (to w końcu raptem kilkunastu sędziów), niż zapanować nad zjawiskami, które mogły być wywołane nawet bardzo ograniczoną samorządnością. Próbuję, oczywiście, jedynie rekonstruować sposób myślenia ówczesnych ośrodków kierowniczych, w każdym razie nie dzielę się w tym wypadku wiedzą uzyskaną u źródła.

 

Nic nie było przypadkowe

Profesor Regulski ogniskował zainteresowania naukowe poważnej grupy badaczy warszawskich i łódzkich (Michał Kulesza, Maria Gintowt-Jankowicz, Tadeusz Markowski, Piotr Bury, Aleksandra Jewtuchowicz, Adam Kowalewski, Czesława Rudzka-Lorentz, Teresa Dębowska-Romanowska, Iwo Byczewski, a także w końcowej fazie Andrzej Piekara), niejako na podorędziu był też liczący się ośrodek śląski (Walerian Pańsko, Karol Podgórski, Irena Lipowicz). Niżej podpisany od 1984 roku wraz z grupką skupioną wokół podziemnej „Rzeczpospolitej Samorządnej” (wydawanej poza zasięgiem cenzury przez Joannę i Mateusza Wyrwichów) szedł wprawdzie całkiem odrębną drogą, ale wiodącą w tym samym kierunku. Było więc rzeczą naturalną rozpoczęcie wspólnego już marszu w okolicach obrad Okrągłego Stołu. Nikt z nas wówczas nie kalkulował, czy brać w nim udział, czy nie. Nie było natomiast wątpliwości, że skoro nadarza się okazja wyrwania kawałka wolnego państwa dla społeczeństwa obywatelskiego, to trzeba to robić bez wahania. Na kunktatorstwo czy pięknoduchostwo – bez względu na ryzyko, a nikt nie obiecywał sukcesu – nie było wówczas w tym gronie miejsca.

Wieloletnia praca w zaciszach pracowni naukowych, także zagranicznych, pozwoliła na szybkie rezultaty niemal na drugi dzień po wyborach czerwcowych. Szybko podzieliliśmy się rolami. Jerzy Regulski został pełnomocnikiem rządu do spraw samorządu w gabinecie Tadeusza Mazowieckiego, ja miałem przygotować najważniejsze projekty ustrojowe w całkowicie opanowanym senacie, a Walerian Pańko przeprowadzić je przy minimalnych stratach w pierwotnej koncepcji przez procedurę legislacyjną w kontraktowym sejmie. Wsparci głównie przez Michała Kuleszę, ale także przez Zygmunta Niewiadomskiego, wówczas stosunkowo młodego badacza lubelskiego, a nieco później także przez profesor Teresę Rabską z Poznania i pod nieocenionym, głównie politycznym parasolem Andrzeja Stelmachowskiego, pierwszego marszałka senatu, już 19 stycznia 1990 roku zamknęliśmy pierwszy etap prac legislacyjnych, przekazując do sejmu pakiet czterech podstawowych ustaw odbudowujących samorząd terytorialny, zawierających także konieczne zmiany w konstytucji. Niebawem pojawiły się w sejmie kierowane tam przez rząd dalsze rozwiązania zadaniowe, kompetencyjne i finansowe. Całość była w miarę spójną konstrukcją, pozwalającą już 27 maja tego samego roku przeprowadzić pierwsze wybory samorządowe – zarazem pierwsze naprawdę wolne od lat trzydziestych.

 

Pierwsze kłody pod nogi

Zainteresowanie polityków skupiało się wówczas niemal wyłącznie na aspektach ustrojowych reformy i tu natrafiliśmy na najpoważniejsze trudności z przeprowadzeniem własnej koncepcji nowej gminy. Na szczęście więcej swobody mieliśmy przy konstruowaniu jej pozycji prawnej w państwie i podstaw finansowania. Byliśmy przekonani, że nie można ani na krok ustąpić w takich kwestiach, jak osobowość prawna gminy, odrębność budżetów samorządu od budżetu państwa, zasilanie finansowe według zobiektywizowanych kryteriów oraz ograniczony nadzór nad działalnością gminy. Te elementy miały w naszej ocenie absolutnie decydujące znaczenie dla autentyczności samorządu i jego pozycji w państwie.

Gorzej poszło z określeniem roli poszczególnych organów gminy i ich relacjami. W pierwotnej koncepcji rada wybierana w okręgach jednomandatowych miała wybrać ze swego grona przewodniczącego, który miał być zarazem wójtem (burmistrzem, prezydentem w miastach). Rada miała także powoływać sekretarza gminy i skarbnika jako jej głównego księgowego. Sekretarz gminy, a w miastach dyrektor miejski, miał pełnić funkcję szefa administracji. W ten sposób wyraźnie oddzielone zostałyby funkcje polityczne od administracyjnych, co jest podstawowym standardem współczesnej rozwiniętej demokracji. Te pierwsze miała pełnić rada ze swoim politycznym liderem, drugie – głównie sekretarz (dyrektor miejski), z kompetencjami do podejmowania decyzji administracyjnych, oraz podległy mu aparat urzędniczy. Sekretarz gminy miał z czasem otrzymać status urzędnika mianowanego i temu służyły założenia pierwszej ustawy o urzędnikach samorządowych. Odwołania od decyzji w indywidualnych sprawach administracyjnych w tej koncepcji kierowane byłyby do specjalnego kolegium odwoławczego przy radzie, działającego merytorycznie, i w dalszej kolejności na normalnych zasadach – do sądu administracyjnego, orzekającego już tylko kasacyjnie. Uchwały rady miał kontrolować pod względem legalności wojewoda w drodze rozstrzygnięć nadzorczych, te z kolei mogłyby być zaskarżane przez niezadowolone gminy do sądu administracyjnego. I tylko to ostatnie rozwiązanie udało się w całości wprowadzić.

Diabeł bowiem nie spał. Już na etapie prac senackich wyraźnie zaznaczony podział funkcji politycznych i administracyjnych został rozmyty przez rozdzielenie funkcji przewodniczącego rady i wójta (burmistrza, prezydenta), na dodatek wójt mógł pochodzić także spoza rady. Z tą chwilą przestało być jasne, kim on właściwie jest – liderem politycznym w gminie czy wynajętym nadzorcą urzędników z silnymi w stosunku do nich uprawnieniami władczymi, ale słabą pozycją polityczną wobec rady. Wywoływać to musiało liczne konflikty pomiędzy radami a organem wykonawczym gminy i generalnie osłabiać stabilność działania, szczególnie w miastach. Dwanaście lat później sprzeczność tę usiłowano usunąć poprzez bezpośredni wybór wójta (burmistrz, prezydenta), spychając jednocześnie radę do pozycji formalnego kontrolera jednoosobowego organu wykonawczego – kontrolera pozbawionego jednakże realnego instrumentarium, o czym nieco więcej  niżej.

Na etapie prac sejmowych z kolei kolegium odwoławcze przy radzie przeniesiono do sejmików wojewódzkich, naruszając, moim zdaniem, merytoryczną samodzielność gminy. Nie wspomnę już o wykreśleniu przez sejm z pierwotnego projektu senackiego całego rozdziału dotyczącego Krajowego Związku Gmin, który w założeniu miał pełnić wiele funkcji istotnych dla całości życia samorządowego. W rezultacie na przykład o dwa lata opóźniony został proces tworzenia regionalnych izb obrachunkowych, które pierwotnie miał powoływać rząd we współdziałaniu z reprezentacją samorządów.

 

Pomimo wszystko

Wykoślawiona na samym początku konstrukcja władz gminy nie stała się na szczęście istotną przeszkodą w odbudowie samorządności lokalnej. Niezwykłe w pierwszych latach pokłady społecznego entuzjazmu, zgromadzonego przede wszystkim w komitetach obywatelskich, w połączeniu z samodzielnością finansową i stosunkowo niezłym zasilaniem finansowym, a także silna podmiotowość nowego aktora w życiu publicznym, płynąca z osobowości prawnej gminy, która stała się tym samym realnym i pełnym właścicielem olbrzymiego majątku w postaci mienia komunalnego, to wszystko razem dało synergię przynoszącą bardzo wyraźne i szybkie efekty, równoważąc niedomogi ustrojowe. Już po pierwszym roku funkcjonowania nowego systemu gminy stworzyły warunki do sprywatyzowania stu procent handlu detalicznego, zabrały się do przyzwoitego uporządkowania stanu wieczystoksięgowego, co z kolei pobudziło inwestycje, także zagraniczne. Leszek Balcerowicz początkowo z obawą patrzył na proces utraty przez centrum kontroli nad blisko połową finansów publicznych, ale po roku nie miał już większych zastrzeżeń do działania mechanizmu samorządowego, czemu dał wyraz w swej książce 800 dni. Gminy błyskawicznie usuwały wieloletnie zaniedbania w infrastrukturze wodno-kanalizacyjnej, rozwinęły inwestycje w ochronę środowiska (liczne oczyszczalnie ścieków), w ciągu tylko pierwszych sześciu lat wybudowały ponad dwa tysiące nowych szkół, z czego do dziś słabo zdajemy sobie sprawę, zauroczeni (a raczej zaczadzeni) na dziesięciolecia propagandowym programem „tysiąca szkół na tysiąclecie” – programem, w którym chodziło głównie o zbudowanie sieci szpitali polowych na wypadek wojny. Trudno byłoby zliczyć nowe baseny, odnowione starówki (na przykład nie znajdziemy dziś żadnego nieodnowionego ratusza, zwykle zabytku wysokiej klasy) i tak dalej. Sukcesy samorządów są ewidentne i wielowymiarowe; mnie osobiście wzrusza ogromny wysiłek włożony w dokumentowanie historycznych osiągnięć społeczności lokalnych, czego dowodem są liczne publikacje książkowe, najczęściej na bardzo wysokim poziomie edytorskim. Aż dziw, że minister kultury i dziedzictwa narodowego nie wpadł dotychczas na pomysł nagradzania najlepszych publikacji z tego zakresu…

 

Drugi etap reformy

Po roku cała nasza ekipa, po pierwszych dobrych doświadczeniach była już przygotowana do podjęcia następnego kroku w porządkowaniu nie tylko samorządu, ale całej administracji publicznej. W pierwszej połowie 1991 roku gotowa była już koncepcja samorządowego powiatu, trwały prace nad nowym kształtem województwa, co więcej – w tym samym czasie powstały dojrzałe projekty przebudowania centrum władzy wykonawczej, zmierzające do zerwania z „Polską resortową”. Wynik jesiennych wyborów z 1993 roku nadzieje te, niestety, brutalnie przekreślił. Następne cztery lata to całkowita stagnacja w reformach administracyjnych i karykaturalna próba przebudowy centrum. Aparat rządowy do dziś pozostaje niesprawny, słabo sterowalny, a kolejne próby zbudowania służby cywilnej przyprawiają o silny ból głowy.

Kadencja większości parlamentarnej AWS-UW dała sposobność do zrobienia kilku dalszych kroków w reformowaniu struktur państwa, powstały wreszcie samorządowe powiaty i województwa, zbudowano solidniejsze podstawy służby cywilnej, ale rozpad tej koalicji przed upływem kadencji nie pozwolił już dokonać koniecznych korekt. Niebawem zmiana u steru kazała porzucić jakiekolwiek nadzieje na poprawę sprawności aparatu państwowego. W latach 2001–2007 całkowicie rozmontowano służbę cywilną, porzucono ambicję zbudowania silnego centrum likwidującego „Polskę resortową”, koalicja SLD-PSL wraz z silnym lobby burmistrzów i prezydentów przeforsowała bezpośrednie wybory jednoosobowego organu wykonawczego gminy. Niezbyt przejmowano się sceptycznym podejściem do tej koncepcji „ojców założycieli”. Niebawem przyniosło to efekt w postaci wzmożonej działalności inwestycyjnej, prowadzącej do groźnego w tej chwili zadłużenia, szczególnie dużych miast. Wybrani bezpośrednio prezydenci musieli wykazać się atrakcyjnymi dla elektoratu inwestycjami, prowadzonymi niejednokrotnie per fas et nefas. Rola rad została wyraźnie zmarginalizowana, aparat urzędniczy rozdmuchany, o nepotyzmie zaś – szczególnie wójtów – robi się coraz głośniej. W polityce, także lokalnej, aniołowie nie zwyciężają, a niekontrolowana w odpowiedni sposób władza publiczna szybko zapomina o swej misji.

 

Poważne znaki zapytania

Samorządowe kolegia odwoławcze (SKO), funkcjonujące dotychczas przy sejmikach wojewódzkich, już w 1994 roku uzyskały status odrębnego aparatu państwowego, dysponującego nawet własną częścią w budżecie. Dawno już nikt nie panuje nad tym istotnym elementem aparatu kontroli. Anegdotycznie wręcz musi brzmieć historia porażki rządu Jerzego Buzka, który wprowadzając system szesnastu województw, musiał przegrać z lobbystami kolegiów, którzy do końca walczyli o utrzymanie ich dawnej liczby. Nie ma chyba takiej struktury w administracji publicznej, która nie mogłaby stać się bastionem ochrony grupowego interesu. Mam wrażenie, że im instytucja bardziej zbędna, tym lepiej się do takiej obrony nadaje, bo tylko jej członkowie wiedzą, jak i po co ona istnieje i działa. W efekcie mamy w administracji samorządowej trzy instancje badające decyzję wójta kasacyjnie (od 2003 roku funkcjonuje już dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne), tylko do dziś nie ma takiej instancji, która skontrolowałaby decyzję wójta merytorycznie. Na przykład kto jest w stanie pohamować absurdalne windowanie opłat za wieczyste użytkowanie w miastach? Mamy za to, mimo reformy wojewódzkiej, nadal czterdziestu dziewięciu prezesów SKO, tyleż samochodów służbowych, gabinetów, sekretarek itd.

Nie jest to jedyny mankament całego systemu władz lokalnych, ani może nawet nie on jest najważniejszy. Można bowiem mieć dziś poważne wątpliwości, czy finansowa działalność samorządów jest w ogóle należycie kontrolowana. W pierwszym okresie dało się ostatecznie zrozumieć, dlaczego finanse gminy mają być badane zewnętrznie tylko co cztery lata. Ale po dwudziestu latach pora już na coroczny audyt zewnętrzny z prawdziwego zdarzenia. Jest dyskusyjne, czy powinny to robić wyspecjalizowane firmy audytorskie, czy wzmocnione kadrowo regionalne izby obrachunkowe, ale obecny stan rzeczy na dłuższą metę nie może być utrzymywany. Kończy się bowiem definitywnie czas wykorzystywania prostych rezerw w działalności samorządu, co musi prowadzić do sięgania przez jego organy po co raz bardziej skomplikowane instrumenty finansowania inwestycji, a nawet bieżącego zarządzania majątkiem. Trzeba koniecznie na nowo przemyśleć funkcję absolutorium z wykonania budżetu, które często przeradza się w dogodny pretekst do dyskusji nie na temat. Skoro rada uchwala budżet, z nową instytucją w postaci Wieloletniej Prognozy Finansowej, a coraz częściej będzie to budżet zadaniowy, to nie można lekceważyć znaczenia absolutorium. W przeciwnym razie okaże się, że rola rady w stosunku do organu wykonawczego będzie słabsza niż w wypadku rady spółki prawa handlowego w stosunku do zarządu. Nie wydaje się sensowne, by w sferze publicznej obowiązywały słabsze instrumenty kontroli niż w sektorze prywatnym. Powinno być chyba na odwrót. Samorząd jest wycinkowo kontrolowany przez ogromną liczbę inspekcji, często mało efektywnych, ale brak nadal kontroli całościowej, a tylko kontrola następcza, zupełna i fachowa może być uznana za spełniającą konieczny standard.

 

Dyskusja zastępcza

Powoli zamiera na szczęście spór na temat sensowności istnienia powiatów. I dobrze, ponieważ jest to najtrwalsza historycznie struktura administracyjna w Polsce, na tyle mocno osadzona także współcześnie, że nawet w latach siedemdziesiątych nie udało się jej zlikwidować, choć to ogłoszono wszem wobec. Nawet dziś można spotkać takich, którzy w to uwierzyli. W rzeczywistości ekipa Gierka pozbyła się jedynie powiatowego aparatu partyjnego oraz powiatowych rad narodowych z ich prezydiami, pozostawiając na poziomie powiatu nienaruszoną strukturę urzędniczej administracji. Z ogólnej przekształcona została w specjalną o nazwie „rejonowa” i w tym stanie spokojnie przetrwała nienaruszona aż do 1998 roku (w ostatnim dziesięcioleciu jako rejony administracji ogólnej). Aparat partyjny wrócił na poziom powiatu już po rocznej przerwie, w postaci rejonowych komitetów partyjnych, jako delegatury komitetów wojewódzkich. W sumie operacja ta uderzyła jedynie w powiatowy aparat partyjny, opanowany przez tak zwanych partyzantów, czyli ludzi Moczara, umacniając Gierka i w efekcie centralizując państwo. Warto o tym pamiętać, kiedy zaczyna się dyskutować o konieczności istnienia czy zbędności tej struktury administracyjnej. Warto też pomyśleć, czy duże miasta pozwoliłyby sobie dziś na odebranie funkcji powiatowych. Moim zdaniem, rola powiatów będzie stale wzrastać, co widać już wyraźnie w państwach o bardziej zaawansowanych strukturach administracyjnych.

 

Nie wszystko stracone

Po dwudziestu latach wracamy do pierwotnej koncepcji wyborów radnych w gminach i powiatach w okręgach jednomandatowych. To bardzo dobra decyzja. Zwolennicy wyborów proporcjonalnych zapominają często, że mechanizm ordynacji proporcjonalnej rozumiany jest przez niewielki odsetek wyborców. Może przez pięć procent, może przez dziesięć, ale już na pewno nie przez dwadzieścia. Tymczasem co jak co, ale podstawowy instrument legitymizacji władzy publicznej, jakim są wybory, musi być przede wszystkim zrozumiały dla wyborców. Jeśli tak się nie dzieje, nie dziwmy się, że tyle nadal nieufności pomiędzy rządzonymi a rządzącymi. Mechanizm ordynacji proporcjonalnej sprzyja zgłaszaniu wielu kandydatów i tym samym rozproszeniu głosów. W efekcie rzadko kiedy radnym zostaje ta osoba, na którą głosowaliśmy. Tego aspektu też nie należy lekceważyć. Ordynacja proporcjonalna z pewnością zwiększa rolę ekspertów, politologów, socjologów, którzy mogą mnożyć prace analizujące zachowania elektoratu. Tylko oni w zasadzie – i niewielka część publicystów, a nawet polityków – potrafią żonglować danymi z wyborów i wykorzystywać ten mechanizm w osobistych politycznych celach. Nie zapominajmy jednak, że w wybieranych proporcjonalnie radach (tak jak i w parlamencie) nie zasiadają żadne procenty, tylko konkretni ludzie – na dodatek zwykle nie ci, na których głosowaliśmy.

Ale to zaledwie pierwszy krok do naprawy struktury władzy publicznej w ogóle. Pogłębiona analiza wykazałaby konieczność poczynienia następnych. Warto więc w najbliższych miesiącach wypracować konieczne korekty całego systemu i wpisać je do programów wyborczych, tak aby bezpośrednio po wyborach można było dokonać koniecznych napraw. W przeciwnym razie państwo nadal będzie dryfować, spychane amatorszczyzną w rządzeniu i nieudolnością urzędników. Stąd tylko krok do skutecznego przekonania społeczeństwa, że nie tylko reforma emerytalna, ale w zasadzie żadne zmiany po 1989 roku nie miały sensu.

 
 

Zapisz się do newslettera!

Otrzymasz 35% kod rabatowy na dowolny numer miesięcznika oraz informacje o promocjach, wydarzeniach i spotkaniach autorskich

email marketing zapewnia MailPlanner

Newsletter