70 lat tradycji. Inspirujemy Prowokujemy Dyskutujemy

Demokracja lokalna a dobro wspólne. Uwagi sceptyka

Nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie naszych samorządów wciąż bliższe jest tradycyjnej formule terenowej administracji publicznej niż nowoczesnym formom współrządzenia – pisze Andrzej Bukowski w ostatnim z głosów naszej debaty o polskiej samorządności po 20 latach.

Jest swoistą ironią losu, że kiedy wprowadzaliśmy reformę samorządu lokalnego dwadzieścia lat temu, przez zachodnie demokracje przetaczała się właśnie fala krytyki tradycyjnych form samorządności, które twórcom naszych reform służyły za wzór. Krytykowano przede wszystkim biurokratyczne formy zarządzania sprawami lokalnymi, ale równie poważnym problemem stał się kryzys przywództwa na szczeblu lokalnym, który przyczynił się do gwałtownego spadku frekwencji wyborczej nawet w dojrzałych demokracjach. Wielu ekspertów i badaczy mówiło wręcz o kryzysie demokracji przedstawicielskiej, która przestała adekwatnie odpowiadać na złożone problemy i wyzwania rozwiniętych społeczeństw.

W reakcji na kryzys demokracji przedstawicielskiej na szczeblu lokalnym, od połowy lat dziewięćdziesiątych rozwija się na Zachodzie nowy paradygmat zarządzania sprawami publicznymi, który w znacznie większym stopniu uwzględnia bezpośredni udział obywateli. Instytucje demokracji bezpośredniej stają się coraz bardziej powszechnym i usankcjonowanym uzupełnieniem demokracji przedstawicielskiej. Coraz popularniejsza na Zachodzie idea governance (demokratycznego współrządzenia) stopniowo wypiera tradycyjne rozumienie samorządności terytorialnej, odnosząc się do „zbiorowej zdolności transformatywnej”, a więc zdolności działaczy lokalnych do skoordynowanego kontrolowania procesów władzy w taki sposób, aby dążyły one do powiększania zasobów dobra wspólnego społeczności rozumianej jako pewna całość.

Nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie naszych samorządów wciąż bliższe jest tradycyjnej formule terenowej administracji publicznej niż nowoczesnym formom współrządzenia. Trudno zaprzeczyć tezie, że reforma samorządowa usprawniła zarządzanie sprawami naszych miast, miasteczek i gmin oraz radykalnie poprawiła jakość usług publicznych. Jeśli natomiast chodzi o jakość lokalnej demokracji i obywatelskiego uczestnictwa, jest już znacznie gorzej. Po dwudziestu latach wskaźniki frekwencji wyborczej na poziomie lokalnym wciąż należą do najniższych w Europie, a badacze, określając postawy obywateli wobec samorządu używają zwrotu: życzliwa obojętność! Dodajmy jednak, że słowo „życzliwa” użyte jest w kontekście porównawczym; wobec samorządów obywatele są po prostu mniej krytyczni niż wobec instytucji centralnych. W moim przekonaniu dzieje się tak właśnie dlatego, że zagubiono podstawową rację istnienia demokracji lokalnej – wspólną troskę o pomyślność społeczności lokalnej jako całości.

Przestrzeń, prawo i dobro wspólne

Przestrzeń, terytorium jest jednocześnie podstawą istnienia wspólnot lokalnych, ale także przedmiotem wielu lokalnych sporów i konfliktów.

Konflikty i rozbieżności interesów są cechą życia zbiorowego, a w przypadku planowania przestrzennego zagrożeniem naturalnym i nieuchronnym.

W Zakopanem i na Podhalu, których problemom przyglądałem się z bliska w latach 2006–2009, skoncentrowały się jak w soczewce chyba wszystkie najistotniejsze konflikty, jakie mogą powstać w związku z odmiennymi interesami, strategiami i wizjami odnoszonymi do przestrzeni. Polska opinia publiczna dowiadywała się najczęściej o konfliktach dotyczących rozbudowy zatłoczonej kilometrowymi korkami zakopianki i innych podhalańskich dróg, blokadach najpopularniejszych stoków narciarskich w szczycie sezonu narciarskiego czy planach rozbudowy infrastruktury narciarskiej w obrębie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Dodajmy do tego konflikty i podziały dotyczące tak zwanej dzikiej deweloperki w Zakopanem, czyli wielkogabarytowego budownictwa hotelarskiego, lokowanego w najatrakcyjniejszych miejscach, wykorzystującego z braku planów zagospodarowania przestrzennego zasady „dobrego sąsiedztwa” czy ciągnące się latami spory o odszkodowania związane z włączeniem góralskich nieruchomości w granice parku narodowego, a otrzymamy pełny obraz lokalnego chaosu, którego rozmaite wersje i modyfikacje dostrzec można w innych miejscowościach i miastach, jak Polska długa i szeroka.

Głębsza analiza dynamiki zakopiańskich konfliktów utwierdziła mnie w przekonaniu, że u podłoża wielu z nich leży sposób stanowienia w Polsce prawa i praktyki prawne, stosowane w odniesieniu do konfliktów społecznych. Po pierwsze, ustawodawca generuje konflikty w zbiorowościach lokalnych, przeszczepiając obce rozwiązania bez dostatecznego zbadania rodzimych uwarunkowań lokalnych! Wzorowana na prawie niemieckim Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku unieważniła plany zagospodarowania przestrzennego powstałe przed 1 stycznia roku 1995, zobowiązując gminy do uchwalenia nowego studium zagospodarowania przestrzennego, jeśli takiego nie przygotowały po tej dacie. Specjaliści zauważyli, że wzorzec niemiecki został przewidziany dla jednego procenta niezagospodarowanego obszaru i w takiej skali się sprawdził. Natomiast w Polsce chodziło o osiemdziesiąt procent terenów gminnych! Opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego okazało się dla wielu miast i gmin za drogie i za trudne. Największe polskie miasta do tej pory objęły miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego tylko część swego terytorium, a wokół ustalania miejscowych planów trwają niekończące się spory i konflikty. Po drugie, polski ustawodawca przez wiele lat nie potrafił sobie poradzić z godzeniem dobra indywidualnego i interesu zbiorowego. Polskie ustawodawstwo wciąż raczkuje, jeśli chodzi o wprowadzanie do regulacji prawnych elementów uspołecznienia, partycypacji obywatelskiej, mediacji, negocjacji i wszelkich innych form uzgadniania rozbieżności, wypracowywania wspólnych stanowisk, poszerzania zaufania, redukcji podziałów, napięć i konfliktów oraz innych rozwiązań służących ochronie dobra publicznego i interesu publicznego. Badacze wskazują, że polskie prawo administracyjne stoi na straży interesów prawnych rozumianych formalnie, a więc będących pod ochroną prawną. Dobro publiczne i interes publiczny podlegają dużo słabszej ochronie prawnej niż interesy osób fizycznych i prawnych. Po trzecie, polskie prawodawstwo nie potrafi godzić prawa zwyczajowego i pozytywnego jak na przykład w zachodnich rozwiązaniach dotyczących tak zwanych regulacji śniegowych, brakuje bowiem aktów prawnych, ograniczających prawo własności prywatnej w szczególnych okolicznościach (na przykład w trakcie sezonu narciarskiego).

Polskie prawodawstwo nie nakłania zatem obywateli do myślenia w kategoriach dobra wspólnego, chętnie natomiast chroni interes indywidualny kosztem interesu zbiorowego. W dodatku centrum prawodawcze nie wyposażyło społeczności lokalnej w odpowiednie instrumenty działania. Prawo stanowione nie jest wydajnym i sprawnym instrumentem komunikowania się pomiędzy ludźmi i nie zachęca do dialogu.

Przywództwo i demokracja lokalna w mikroskali

Dużo słów napisano o potrzebie sprawnego i efektywnego przywództwa w samorządach. Ustawa o bezpośrednim wyborze prezydentów, burmistrzów i wójtów z 2002 roku umożliwiła obywatelom samodzielny wybór władzy wykonawczej. Wielu badaczy samorządności w Polsce podkreśla pozytywny aspekt ustawy wzmacniającej władzę wykonawczą oraz personalizującej przywództwo, przez co kwestia odpowiedzialności politycznej stała się bardziej klarowna. Chwaląc ustawę za wzmocnienie przywództwa, zapomina się jednak, że wzmacnianie władzy wykonawczej wzmaga pokusę kumulacji władzy i wpływów, o czym pisał w połowie XIX wieku francuski arystokrata Alexis de Tocqueville, obserwując rozdrobnienie funkcji wykonawczych w amerykańskich gminach! Już w XIX wieku Amerykanie obawiali się nadmiernego rozrostu władzy wykonawczej.

W polskich realiach XXI wieku w wielu miasteczkach i gminach wiejskich urząd jest największym pracodawcą, a burmistrz czy wójt staje się „szafarzem łask i przywilejów”. W trudnej sytuacji na rynku pracy samorząd dysponuje pokaźnym arsenałem form czasowego lub stałego zatrudniania obywateli: pracami interwencyjnymi, robotami publicznymi, pracami społecznie użytecznymi, stażami, praktykami czy wreszcie posadami i stanowiskami w urzędzie i poza urzędem. Często zapomina się, że to burmistrz i wójt decydują o tym, kto zostanie zatrudniony na stanowisku szefa w gminnej szkole, bibliotece czy ośrodku kultury, a poprzez obsadzenie szefa zyskują pośrednio wpływ na obsadę kadrową wszystkich podległych im placówek, kontrolując w ten sposób sporą część lokalnego rynku pracy. Nietrudno sobie wyobrazić, że to bogate instrumentarium może być wykorzystane do budowania osobistej pozycji politycznej i tak w istocie się dzieje, o czym donosi prasa i wiele badań w środowiskach lokalnych. Nawet świetni przywódcy i sprawni administratorzy mają tendencję do kumulacji instrumentów władzy w swoich rękach. Zgodnie z ewangeliczną regułą: kto ma, będzie miał jeszcze więcej, powiększają swój obszar panowania, zyskując sprawność jednoosobowej firmy zarządzającej, także w kształtowaniu własnego wizerunku. Nie do przecenienia jest zatem rola lokalnych mediów. Wiele badań pokazuje, że lokalne media w Polsce są słabe i często uzależnione od władz, skoro samorząd bywa największym ogłoszeniodawcą na lokalnym rynku. Jeden z podkrakowskich burmistrzów potraktował miejscową gazetę jako agendę promocyjną swej osoby, zamieszczając w niej zresztą wiele urzędowych ogłoszeń. Była to poza tym jedyna gazeta w gminie, a zatrudnieni w niej dziennikarze tak naprawdę okazali się… pracownikami urzędu! W rozmowie ze mną podkreślali jednak, że starają się być obiektywni w swej dziennikarskiej robocie, a szef do niczego się im nie wtrąca. Trudno o bardziej jaskrawe naruszenie bezstronności mediów, nie wspominając już o konflikcie interesów. Ale najdziwniejsze jest to, że obywatelom w gminie niespecjalnie przeszkadzał ten oczywisty absurd, a burmistrz przez wiele lat cieszył się dużym poparciem i postrzegany był jako dobry gospodarz!

Gdyby zresztą w samorządzie chodziło jedynie o sprawność i efektywność, lokalne wspólnoty zatrudniłyby do załatwienia swoich spraw prywatne korporacje. A przecież chodzi także o wiarygodność polityczną lokalnego przywództwa (accountability), co bynajmniej nie sprowadza się do wyników wyborczych. Jestem ciekaw, czy choć połowa dzisiejszych prezydentów, burmistrzów i wójtów utrzymałaby się przy władzy, gdyby uczestnictwo w wyborach samorządowych było obowiązkowe. Wielu z nich chwali się ponad pięćdziesięcioprocentowym poparciem, nie dodając, że osiągają je przy frekwencji wyborczej rzadko przekraczającej czterdzieści procent. Taka jest bowiem realna skala zainteresowania demokracją lokalną w Polsce. Jeśli zatem przyjmie się rzeczywisty, a nie względny wskaźnik poparcia, wielu dzisiejszych liderów lokalnych zostaje prezydentami, burmistrzami czy wójtami dzięki poparciu niespełna jednej czwartej elektoratu! Niewykluczone, że w wielu przypadkach zyskują to poparcie dzięki bezpośrednim i pośrednim zabiegom (rozdawanie posad, stanowisk, umiejętne przekupywanie wyborców działaniami inwestycyjnymi). Potem już jednak bez mrugnięcia okiem podejmują decyzje dotyczące całej społeczności, powołując się na formalną legitymizację.

Z kolei rada gminy bywa okazją do osiągania dodatkowych zarobków. W Polsce często jest bowiem tak, że pełnienie funkcji publicznych stanowi okazję do materialnego „ustawienia się”, zwłaszcza w ubogich gminach i miejscowościach. Jeśli przeciętna pensja w przeciętnej gminie wiejskiej wynosi półtora tysiąca złotych netto, to trzysta złotych za sesję rady gminy jest kąskiem nie do pogardzenia. Za udział w dwóch sesjach w miesiącu dostaje się już niemal połowę pensji. Radni i burmistrz stają się swoimi zakładnikami, skoro pensja wójta czy burmistrza akceptowana jest przez radnych, a diety radnych są w jakimś stopniu uzależnione od lokalnego budżetu, nad którym bezpośrednią pieczę sprawuje wójt czy burmistrz. Tak powstaje lokalna oligarchia, którą wiąże skomplikowany układ powiązań i interesów, ale przede wszystkim chęć ponownego wyboru i utrzymania się na stanowisku. Stąd „na powierzchni” pojawia się swoista mimikra polityczna – stwarzanie pozorów antagonizmów i konfliktów, podczas gdy realny układ władzy pozostaje dość stabilny i utrzymuje się przez kolejne kadencje.

Tak czy inaczej, „lokalne układy władzy” potrafią skutecznie sparaliżować udział obywateli w życiu publicznym, zachęcają także do „prywatyzacji” relacji i poszukiwania z burmistrzem, wójtem, radnymi kontaktów osobistych, a przez to nieprzejrzystych dla reszty obywateli. W ten sposób zanika uogólnione zaufanie do samorządu i jego agend, będące podstawą obywatelskiej troski i zaangażowania.

Manipulacja opinią publiczną a troska o dobro wspólne

Demokracja lokalna styka się nie tylko z problemem małej skali. W wielkich miastach pojawiają się problemy dużo poważniejsze, które w zadziwiający sposób umykają opinii publicznej. Krzysztof Goerlich na łamach „Znaku” podjął temat budowy stadionów piłkarskich w Krakowie i innych miastach. Słusznie zauważył, że większość budowanych stadionów to inwestycyjne pomniki niegospodarności i marnowania publicznych pieniędzy. Tak się składa, że miałem okazję z bliska obserwować jedną z publicznych debat zorganizowanych przy okazji budowy stadionu na Euro 2012.

Powszechna euforia, jaka zapanowała w naszym kraju po otrzymaniu przez Polskę i Ukrainę prawa do organizacji mistrzostw Europy, zdawała się spychać na dalszy plan kwestie bardziej praktyczne, ale fundamentalne w kontekście interesu zbiorowego: jak będzie wyglądać zagospodarowanie stadionów po Euro, kto będzie nimi zarządzał, kto i na jakich zasadach będzie mógł z nich korzystać, jakie będą koszty utrzymania tych obiektów i kto będzie je ponosił.

By ożywić publiczną debatę wokół tych problemów, zespół Projektu 2012 realizowanego na Uniwersytecie Warszawskim zaproponował wszystkim miastom organizatorom mistrzostw przeprowadzenie tak zwanego sondażu deliberatywnego poświęconego właśnie zagadnieniu budowy stadionów. Metoda sondażu deliberatywnego, opracowana i opatentowana przez profesora Jamesa Fishkina z kalifornijskiego Uniwersytetu Stanforda opiera się na założeniu, że dostarczenie obywatelom pogłębionej i zrównoważonej informacji o ważnych ze społecznego punktu widzenia sprawach i problemach oraz umożliwienie im debaty na ten temat zmienia ich wyjściowe postawy i preferencje, zwykle niepoparte ani rzetelną wiedzą, ani pogłębioną refleksją. Chodziło więc o to, by mieszkańcom miast, w których buduje się stadiony, dostarczyć rzetelnej wiedzy na temat gigantycznych inwestycji realizowanych także w ich imieniu oraz zapytać ich, co sądzą o różnych sposobach zagospodarowania stadionów po mistrzostwach.

Tylko Poznań skorzystał z propozycji warszawskich socjologów. Decydując się na ten krok i zobowiązując się do respektowania wyników sondażu (a co za tym idzie wynikających z tego decyzji), władze stolicy Wielkopolski miały nadzieję, że po zapoznaniu się ze szczegółowymi warunkami finansowania budowy stadionu i jego eksploatacji poznanianie wybiorą inny niż dotychczasowy sposób zarządzania stadionem i jego finansowania. Warto uzmysłowić czytelnikowi, o jaką skalę wydatków publicznych chodziło w tym przypadku. W Poznaniu łączne wydatki, związane z przebudową stadionu i zagospodarowaniem infrastruktury wokół niego, szacuje się na siedemset milionów złotych, z czego większość poniosło samo miasto, czyli obywatele Poznania! Do chwili ukończenia modernizacji stadionem zarządzał Poznański Ośrodek Sportu i Rekreacji (spółka miejska), a koszty eksploatacji stadionu w większości pokrywano ze środków publicznych, przy czym głównym użytkownikiem stadionu, korzystającym z ulgowych opłat, był prywatny klub piłkarski Lech. Według wstępnych szacunków, po ukończeniu modernizacji koszty obsługi stadionu miały wzrosnąć czterokrotnie i osiągnąć wartość czterdziestu do pięćdziesięciu milionów złotych rocznie.

21 listopada 2009 roku na terenie Targów Poznańskich odbyła się całodzienna debata nad scenariuszami zarządzania stadionem z udziałem ekspertów reprezentujących różne strony zaangażowane w przebudowę stadionu. Pod koniec dnia odbyło się głosowanie dotyczące omawianych scenariuszy. Uczestnicy tego szczególnego sondażu ostatecznie wybrali scenariusz łączący wątki komercyjnej obsługi stadionu z elementami powszechnej dostępności do infrastruktury sportowej. Wariant, zgodnie z którym miasto miało przekazać stadion Lechowi, poznanianie zdecydowanie odrzucili! Okazało się, że dobrze poinformowani obywatele potrafią podejmować racjonalne decyzje maksymalizujące dobro wspólne.

Powstaje pytanie, dlaczego władze pozostałych miast  organizatorów mistrzostw nie chciały skorzystać z metody dość wprawdzie kosztownej, ale w porównaniu z kosztami budowy stadionów i ich późniejszego utrzymania symbolicznej. Czy dlatego, że unikając zainteresowania opinii publicznej można realizować ogromne, prywatne interesy, korzystając z tajemnicy handlowej i innego rodzaju nieprzejrzystych rozwiązań? A może wielkomiejscy włodarze obawiali się, że obywatele podejmą niekorzystne z ich punktu widzenia decyzje, a przy okazji publicznej debaty ujawnionych zostanie wiele niewygodnych dla władz faktów i okoliczności?

Zamiast podsumowania

W niniejszym szkicu chciałem pokazać, w jaki sposób troska o dobro wspólne może paść ofiarą fatalnego ustawodawstwa oraz praktyk kumulujących władzę w sytuacji biedy i uzależnienia ludzi od lokalnych decydentów czy też ukrywania przed opinią publiczną istotnych faktów i zdarzeń. Nie sądzę, by była to tylko specyfika lokalnych struktur decyzyjnych, bo daleki jestem zarówno od gloryfikowania demokracji lokalnej jako takiej, jak i od zbytniego podkreślania lokalnej specyfiki życia politycznego. Podobnie jak instytucje demokracji parlamentarnej, samorządy uwikłane są w szerszy kontekst społeczny i kulturowy, a praktyki i działania podejmowane przez lokalnych polityków oraz sposób funkcjonowania demokracji lokalnej należy postrzegać jako fragment większej całości, a więc instytucji formalnych i nieformalnych, które powstają i dojrzewają w skali całego państwa, a nawet szerszych kompleksów instytucjonalnych. W końcu obserwowany w polskich miasteczkach i gminach klientelizm nie jest cechą tylko polskiego życia publicznego. Dlatego sądzę, że jakość demokracji i obywatelskiego uczestnictwa na szczeblu lokalnym jest odzwierciedleniem jakości całego naszego życia publicznego, tak więc debata nad samorządem terytorialnym po dwudziestu latach jest de facto debatą o tym, jak wygląda po tych dwudziestu latach jakość polskiej demokracji.

 

 
 

Zapisz się do newslettera!

Otrzymasz 35% kod rabatowy na dowolny numer miesięcznika oraz informacje o promocjach, wydarzeniach i spotkaniach autorskich

email marketing zapewnia MailPlanner

Newsletter