70 lat tradycji. Inspirujemy Prowokujemy Dyskutujemy

Demokracja i prawa człowieka

Wbrew tezom o „końcu historii”, liberalne demokracje konstytucyjne wciąż spotykają na swojej drodze kolejne wyzwania i zagrożenia. Niektóre z nich są wpisane w same mechanizmy demokratycznych rządów prawa. Delikatna równowaga między demokracją a prawami człowieka w warunkach globalizacji i pojawiania się nowych mediów elektronicznych ponownie wydaje się zagrożona.

Demokracja konstytucyjna

Ustawy chronią jednostki i mniejszości przed władzą wykonawczą, ale pozostawiają je na łasce legislatury, która może zmieniać ustawy. W krajach, gdzie nie ma podziału władzy ani trybunałów konstytucyjnych, chwilowa większość może unieważnić pewne prawa. „Ustawę o nadzwyczajnych pełnomocnictwach” z 23 marca 1933 roku, która nadała pozór prawomocności nazistowskim rządom i późniejszym antyżydowskim ustawom norymberskim, uchwaliła większość deputowanych do niemieckiego Reichstagu. Także komunistyczny ustawodawca w Związku Radzieckim wydał szereg rozporządzeń ograniczających i łamiących prawa obywateli. W obu przypadkach ciała zwane „parlamentami” były zastraszone i podporządkowane władzy wykonawczej, jednak zarówno Hitler, jak i Stalin prezentowali się jako wykonawcy odzwierciedlonej w tych ustawach woli narodu.

Konstytucje zapewniają ochronę praw przed ustawodawcą. Może on uchwalać dowolne ustawy oprócz takich, które są sprzeczne z konstytucją. Nawet w stanie wyjątkowym nie można pozostawić konstytucyjnych praw dowolnym decyzjom władz. Konstytucje określają zwykle sytuacje, w których władze mogą ogłosić stan wyjątkowy, a także procedury jego ogłoszenia. Wymieniają też dopuszczalne ograniczenia konstytucyjnych praw. Prawa pozostające w mocy tak w stanie wyjątkowym, jak i w wyniku jakichkolwiek poprawek i zmian konstytucji, uznać można za „ponadkonstytucyjne”.

Przepisy konstytucji ograniczające władzę większości można traktować jak mechanizm ograniczający narzucony przez jej twórców procesowi politycznemu. Proces ten to przyjęty sposób, w jaki ciała decyzyjne debatują i podejmują decyzje dotyczące realizacji celów państwa. W toku procesu politycznego określa się strategie, rozdziela deficytowe zasoby i wyznacza chronione prawem standardy zachowania stron w relacjach obywatel-władza. W demokracji regułą jest podejmowanie decyzji w ramach procesu politycznego. Jest kwestią politycznego wyboru to, czy społeczeństwo woli, powiedzmy, wyższą inflację czy wyższe bezrobocie.

Jednakże doświadczenia państw demokratycznych prowadzą do wniosku, że nie wszystkie decyzje można pozostawić procesowi politycznemu. Rozsądniejsze i korzystniejsze wydaje się usytuowanie części z nich ponad nim, co oznacza ustanowienie granic politycznej demokracji. Jest to uzasadnione w przypadku decyzji trojakiego rodzaju.

Pierwsze dotyczą samego procesu politycznego. Gdyby twórcy konstytucji pozostawili te kwestie samemu procesowi politycznemu, polityka przypominałaby boisko futbolowe, na którym piłkarze rozgrywają mecz spierając się jednocześnie o reguły gry. Tak więc „reguły” stoją ponad procesem politycznym i poza zasięgiem graczy.

Druga grupa wyjątków obejmuje prawa mniejszości i jednostki, którym może zagrażać większość kierująca się swoim interesem i namiętnościami. Zostały one umieszczone ponad procesem politycznym przez wpisanie do konstytucji.

Wyjątki trzeciego rodzaju służą ochronie tych właśnie ograniczeń. Jest to kilka zapisów regulujących tryb wprowadzania poprawek do konstytucji, możliwość zawieszania konstytucji w stanie wyjątkowym, oraz możliwość i zakres dopuszczalnych mocą ustawy ograniczeń praw konstytucyjnych.

Jeśli spojrzymy na konstytucję jak na listę wyjątków od procesu politycznego, coś,  co sytuuje się ponad polityką i określa kształt sceny, gdzie toczy się gra emocji, namiętności i interesów, z których również w demokracji składa się zwykle polityka, wtedy ujrzymy jaśniej naturalny konflikt między demokracją a konstytucjonalizmem.

Logika demokracji i logika praw

Konflikt ten odzwierciedla odmienność zasad rządzących procesem politycznym i rozstrzygnięciami prawnymi. Przykładowo, kiedy trzeba jednocześnie wybudować szkoły, drogi i mosty, a brak środków, żeby zrobić wszystko, trzeba określić priorytety. Wywiązuje się debata publiczna, w której jedni chcą zacząć od szkół, inni  nalegają, żeby zacząć od dróg i mostów – także po to, dowodzą, żeby dzięki nowym drogom i mostom dzieci łatwiej dotarły do szkół. Wbrew temu co przykład ten może sugerować, debata nie sprowadza się do starcia egoistycznych interesów, uwzględnia bowiem ogólniejsze wartości i różne wizje przyszłości (jak korzyści, które daje lepiej wykształcone społeczeństwo i te, których przysparza większa mobilność). Prawo do zgromadzeń i tworzenia partii politycznych, wolność słowa, wolność stowarzyszeń i prawa polityczne służą ochronie debaty – zapewnieniu, by każdy mógł wziąć w niej udział i by sama debata oraz jej wynik były uczciwe.

W rezultacie jedna grupa zyskuje przewagę nad drugą lub dochodzi do kompromisu – niektóre szkoły i niektóre drogi będą zbudowane jednocześnie. Ale kompromis nie jest wyryty w kamieniu. Uchwały mogą ulec zmianie, a budżet zmienia się corocznie. W ten sposób, metodą prób, błędów i kolejnych przybliżeń wyłania się kompromis najlepiej odzwierciedlający postawy i pragnienia większości. Debata trwa, ale wraz z podjęciem uchwał ciężar dowodu ulega przesunięciu; odtąd żadne działania nie są dozwolone oprócz tych, które przewiduje ustawodawca. Zwolennicy alternatywnego rozwiązania muszą do niego przekonywać licząc, że skłonią ustawodawcę do zmiany zdania lub – w następnych wyborach – zastąpią go innym, przychylniejszym ich stanowisku.

W trybunałach konstytucyjnych nie ma kompromisów – wygrywam albo przegrywam. Podmiot praw nie musi wysłuchiwać argumentacji przeciwników, ani zgadzać się na kompromisowe rozwiązanie; jeśli dowiedzie swych praw, wygrywa i jako wygrany bierze całą pulę. Ale droga sądowa nie jest najlepsza, kiedy społeczeństwo ma decydować w sprawach publicznych.

Kiedy umieszczamy jakiś zapis w konstytucji, ograniczamy swobodę ustawodawcy, któremu nie wolno naruszać jej postanowień. Znaczy to w istocie, że im więcej zasad, wartości, praw i celów wpiszemy do konstytucji, tym mniej pozostanie miejsca na demokratyczny proces polityczny i mniej zasobów, które ustawodawca mógłby alokować i redystrybuować. W demokracji konstytucyjnej, traktującej serio ustawę zasadniczą, rząd zaczyna konstruowanie budżetu od wydzielenia środków potrzebnych do wypełnienia konstytucyjnych obowiązków państwa. Wtedy dopiero może rozpocząć polityczny proces – negocjacje i spory o to, jak rozporządzić tym, co zostało. Każde konstytucyjne prawo uszczupla zasoby, które w innym przypadku podlegałyby demokratycznej debacie i kompromisom.

Dochodzimy w ten sposób do paradoksu współczesnego konstytucjonalizmu: im więcej praw jest w konstytucji, tym mniej pozostaje miejsca na demokrację i społeczne kompromisy, a w efekcie mniej władzy ulokowane w parlamencie, a więcej w sądach rozstrzygających konstytucyjne spory. Dlatego Mary Ann Glendon właśnie rewolucję praw obciąża winą za atrofię demokratycznej polityki, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych[1]. Według niej niezbędnym elementem demokracji jest nie tylko głosowanie, ale i jawny proces określania celów, ustanawiania priorytetów wartości i celów, oraz oceny zasobów i środków służących realizacji tych celów. Konstytucje gwarantują prawo udziału w publicznej debacie i jej otwartość, ale nie powinny wykluczać żadnego wyniku. Jednak w przypadku praw konstytucyjnych nie ma o czym debatować; wynik jest ustalony z góry przez konstytucję.

Nieco inną perspektywę daje porównanie praw konstytucyjnych do prawa weta. Podmiot praw może powiedzieć większości: „Nie, nie wolno wam podeptać moich praw”. W większości przypadków jest to uzasadnione ich fundamentalnym charakterem: chronią one wartości i zasoby, których wymaga bezpieczeństwo i godność jednostki. Kiedy jednak konstytucyjne prawa wykraczają poza ten obszar, obejmując ochroną indywidualne interesy grup, mogą doprowadzić do dezintegracji wspólnoty politycznej, gdyż dadzą zbyt wielu ludziom zbyt szerokie prawo weta. W rezultacie obywatele i grupy nacisku mogą w pogoni za własnymi egoistycznymi interesami sparaliżować niezbędną współpracę.

Nadmierna konstytucjonalizacja praw wpływa też na charakter i treść politycznej debaty. Konflikty polityczne są przecież potrzebne, bo oferują głosującym wybór. Od narodzin współczesnych demokracji pod koniec XIX wieku głównym obszarem konfliktu była rola państwa w redystrybucji dochodu narodowego. Politycy kłócili się o podatki i wydatki, obligacje i subwencje, płace minimalne, zakupy państwowe i inne bodźce ekonomiczne. Lecz wraz z konstytucyjnym zawarowaniem praw socjalno-ekonomicznych wiele z tych sporów zostało rozstrzygnięte z góry[2]. W rezultacie konflikty polityczne przenosiły się stopniowo z obszaru ekonomii do obszaru wartości symbolicznych, problematyki tożsamości narodowej i religijnej, sporów historycznych i sfery emocji.

Złożoność relacji wzajemnych praw i demokracji dyktuje ostrożność w decydowaniu co powinno się znaleźć w konstytucji, a co lepiej pozostawić demokratycznej polityce. Konstytucje powinny ograniczać się do koniecznych instytucji, reguł proceduralnych i podstawowych praw; nie powinny wkraczać w dziedzinę polityki publicznej, której na dobre wychodzi otwarta debata i poszukiwanie politycznych rozwiązań.

Trudności demokratycznego tworzenia konstytucji

Presja na zagwarantowanie w konstytucji nie tylko praw, ale i interesów różnych grup społecznych była szczególnie silna – czasem wręcz nieodparta – podczas tworzenia konstytucji w krajach przechodzących transformację ustrojową. Każda zmiana systemowa ku, jednocześnie, konstytucjonalizmowi i demokracji zdaje się podlegać następującej regule: im bardziej demokratyczny jest proces tworzenia konstytucji, tym więcej będzie w niej praw, a więc tym mniej miejsca pozostawi ona w przyszłości dla demokracji.

Problem ten zaostrza dynamika procesu transformacji. Prawa człowieka wydają się szczególnie atrakcyjne wykluczonym, bo zwykle nie liczą oni, że zostaną dopuszczeni do podejmowania decyzji. Kiedy dostęp ten okazuje się realny, skłonni są raczej pokładać nadzieje w demokracji. „Skoro wolno nam wreszcie wybrać w wolnych wyborach nasz rząd, będzie to rząd dobry, który zadba o nasze potrzeby” – tak streścić można powszechne nadzieje na początku każdego procesu demokratyzacji. Jednak z wielu istotnych powodów oczekiwania te kończą się niemal nieuchronnym rozczarowaniem. Najczęściej okazuje się, że brak środków na dostatecznie szybkie zaspokojenie wszystkich potrzeb i oczekiwań. Frustrację nasilają sprzeczne interesy, rywalizacja elit, korupcja i inne czynniki. W efekcie z jednej strony podejmuje się próby społecznej mobilizacji, z drugiej powracają roszczenia w zakresie praw człowieka.

O ile ucisk polityczny rodzi żądania praw obywatelskich i politycznych, o tyle wykluczenie społeczne skłania do przeformułowania praw w socjalno-ekonomicznym (lub prorozwojowym) kierunku.

Demokracje nieliberalne i populistyczne

Konflikt praw z demokracją dał znać o sobie w różnych krajach przechodzących niedawno demokratyczną transformację. Decydującym punktem tzw. promocji demokracji przez Stany Zjednoczone i ich sojuszników jest wymóg przeprowadzenia powszechnych wyborów,  uważanych za warunek uznania międzynarodowego i wszelkiej pomocy zagranicznej. W myśl teorii demokracji wolne wybory dostarczają wybranym władzom niezbędnej legitymizacji. W rzeczywistości w wielu krajach pozbawionych demokratycznych tradycji i sprzyjających demokracji struktur społeczno-instytucjonalnych głosowanie oferuje często wybór iluzoryczny. Analiza przeprowadzona w szeregu europejskich krajów budujących demokrację po upadku komunizmu w 1989 roku[3] dowodzi, że nawet po wejściu do Unii Europejskiej władzę zdobywały w nich formacje populistyczne. W minionych dekadach obserwowaliśmy wyłanianie się tego, co Fareed Zakaria nazwał „nieliberalną demokracją”[4].

Wspólna cechą nieliberalnych, populistycznych „demokracji” jest wiara przywódców, że wyborcze zwycięstwo daje im nieograniczoną władzę. Wielu z nich próbowało znieść podział władz i przejąć kontrolę nad wszystkimi niezależnymi instytucjami, w tym nad sądownictwem. Populistyczni przywódcy korzystają zwykle ze wszystkich dostępnych instrumentów szerzenia strachu wśród obywateli po to tylko, by zaprezentować się im jako jedyni, którzy potrafią uchronić wyborców przed realnym bądź wyobrażonym zagrożeniem. Strach ma kluczowe znaczenie zarówno w dyktaturze, jak w demokracji populistycznej. Różnica polega na tym, że dyktator mówi: „bój się mnie, inaczej cię skrzywdzę”, natomiast populistyczny przywódca mówi: „bój się ich, a ja cię ocalę”. Zarówno „demokracje” nieliberalne, jak populistyczne usprawiedliwiają łamanie praw człowieka powołując się na rzekomy „interes narodu”. Populistyczni przywódcy utrzymują, że wychodzą naprzeciw przekonaniom i preferencjom większości obywateli[5]. Z czasem jednak niemal nieuchronnie oddalają się od demokracji jako takiej. Przekonujące winny być przykłady Iranu Chomeiniego, Wenezueli Chaveza, Białorusi Łukaszenki i Rosji Putina. Niebezpiecznie blisko tej granicy zbliżyła się Polska pod rządami braci Kaczyńskich.

Można powiedzieć, że zasadniczo polityka populistyczna zastępuje argumentację racjonalną odwołaniem się do strachu i innych emocji. Jednak podobne odejście od racjonalnego dyskursu ma też miejsce w większości ugruntowanych demokracji[6].

Demokracja elektroniczna

W centrum demokratycznej teorii mieści się przekonanie, że otwarta, racjonalna debata publiczna prowadzi do możliwie najlepszych społecznych rozwiązań. Przez setki lat polityczny dyskurs demokracji obracał się wokół kwestii alokacji i redystrybucji zasobów. Politycy spierali się o właściwe cele państwa i starali się zapewnić środki niezbędne dla ich realizacji. Debaty te trzymały się zwykle reguł logiki i racjonalnej argumentacji. Niekiedy przywódcy odwoływali się rzecz jasna do emocji, jednak zasadniczą treść politycznych kampanii stanowiły argumenty logiczne i twarde dane liczbowe. Wolność słowa i stowarzyszeń oraz prawo do zgromadzeń umożliwiały w każdej chwili swobodny udział w debatach. Swobody obywatelskie i prawa polityczne uniemożliwiały rządzącym monopolizowanie i manipulowanie debatami, stojąc na straży ich otwartości. Jednak język polityki uległ wszędzie zmianie, głównie za sprawą konstytucjonalizmu, globalizacji i rozwoju mediów elektronicznych.

Była już mowa o skutkach nadmiernej konstytucjonalizacji. Tendencję tę zaostrza globalizacja sprawiająca, że większość państw narodowych utraciła kontrolę nad gospodarką, gdyż decyzje podejmują wielonarodowe korporacje i menedżerowie pieniądza. Kiedyś „kapitaliści” inwestowali w kopalnie i fabryki, teraz czerpią zyski z elektronicznego transferu miliardów dolarów lub coraz częściej euro i innych walut z kraju do kraju, destabilizując przy tym lokalną gospodarkę. O ile fizyczne inwestycje wymagały długofalowej stabilizacji i rządów prawa, monetarni spekulanci nie muszą kłopotać się politycznym ustrojem krajów, w których operują. Często ważne decyzje ekonomiczne podejmowane są przez zagraniczne fundusze wymykające się kontroli jakiegokolwiek państwa. Z wyjątkiem Stanów Zjednoczonych (i od niedawna Chin) nie są one w stanie kontrolować decyzji wpływających na ich gospodarkę. Tak więc jeden z najważniejszych tematów publicznej debaty został wyłączony z polityki, oprócz sytuacji, w której opozycja oskarża rząd, że nie umie kontrolować tego, co wymknęło się spod wszelkiej kontroli.

Ten i inne czynniki sprawiają, że dyskurs polityczny przesuwa się od polityki ku symbolom i emocjom. Niekiedy są to zmiany pomyślne. Dyskurs polityczny Zachodu stał się bardziej niż dotąd wrażliwy na prawa i potrzeby – w tym potrzeby tożsamościowe – kobiet, mniejszości i grup narażonych na największe ryzyko. Z drugiej strony nacjonalizm, etniczna duma, zbrodnia i strach, polityka personalna i prywatne oskarżenia – kiedyś domena prasy brukowej i towarzyskich plotek – utorowały sobie drogę do debaty publicznej, polityki i parlamentów.

Dla polityków konflikty emocji okazały się atrakcyjne. Ich poprzedników rozliczano z tego, że obiecali więcej domów lub więcej środków na pomoc społeczną. Jak zaś rozliczyć kogoś, kto obiecuje, więcej dumy narodowej lub szacunku dla wartości duchowych? Polityka emocji jest też atrakcyjna dla mediów elektronicznych. Media sycą się więc sensacjami, zbrodnią i oskarżeniami. Żeby zapewnić sobie czas antenowy i miejsce w gazecie – a więc dostęp do potencjalnych wyborców – politycy skłonni są uczestniczyć w manipulowaniu symbolami i emocjami. Przywódcy współczesnych demokracji często straszą wyborców zagrożeniami, które następnie obiecują zwalczyć. Może to być strach przed przestępczością, przed terroryzmem, przed „obcymi”. W ten sposób w wielu demokracjach narastający populizm odsuwa debatę publiczną jeszcze dalej od racjonalnej argumentacji ku symbolom, lękom i zagrożeniom.

 

Tekst jest fragmentem książki Prawa człowieka i ich granice, która ukaże się w marcu nakładem Wydawnictwa Znak. Skróty i zmiany pochodzą od redakcji.

[1] „Rewolucja praw przyczyniła się na swój sposób do atrofii niezbędnej samorządności lokalnej i partii politycznych, a także do tak dziś powszechnego na amerykanskiej scenie lekceważenia polityki. […] Wielu działaczy uznało za skuteczniejsze i bardziej opłacalne poświęcenie czasu i energii na spory sądowe, które mogą dać całkowite zwycięstwo, niż spędzanie długich godzin na politycznych zabiegach, w których najlepsze, czego można się spodziewać, to kompromis.” Mary Ann Glendon, Rights Talk. Th e Impoverishment of Political Discourse, New York 1991, s. 5,6.

[2] W UE politykę krajów członkowskich ograniczają też decyzje Komisji Europejskiej i Europarlamentu.

[3] Democracy and Populism in Central Europe: The Visegrad Elections and Their Aftermath, red. Martin Butora et al.,  Bratislava 2007

[4] Fareed Zakaria, The Future of Freedom. Illiberal Democracy at Home and Abroad, New York 2003, s. 89-118

[5] Stoi to w sprzeczności z naturą tego, co Sunstein nazywa „demokracją deliberacyjną”. „Demokracje deliberacyjne nie reagują mechanicznie na to, co aktualnie myśli większość. Nie posługują się migawkowymi ujęciami opinii publicznej. Demokracja deliberacyjna wymaga, by sposób rządzenia i określony podział świadczeń i obciążeń, uzasadnione były nie tym, że tak chce większość, tylko argumentacją, którą wszyscy lub niemal wszyscy obywatele uznają za prospołeczną”, Cass R. Sunstein Designing Democracy. What Constitutions Do, Oxford – New York 2001, s. 239

[6] Zdaniem Sunsteina w instytucjach publicznych, mediach i internecie występuje narastająca tendencja do zastępowania „deliberacji” polaryzacją, patrz Ibidem, s. 36-47 i 240

 
 

Zapisz się do newslettera!

Otrzymasz 35% kod rabatowy na dowolny numer miesięcznika oraz informacje o promocjach, wydarzeniach i spotkaniach autorskich

email marketing zapewnia MailPlanner

Newsletter