70 lat tradycji. Inspirujemy Prowokujemy Dyskutujemy

Kilka uwag o polityce Banku Światowego wobec Afryki

Pomoc powinna być kierowana nie tylko do państw, w których mamy gwarancję jej skutecznego wykorzystania – musi być również udzielana krajom, w których podejmuje się różnego rodzaju ryzyko: wprowadza się nowy ustrój, przeprowadza reformy.

Obszary pomocy

Bank Światowy – pierwotnie jako instytucja realizująca założenia Planu Marshalla zmierzające do odbudowania struktur gospodarczych krajów europejskich zniszczonych podczas II wojny światowej – został powołany do życia w 1944 roku, podczas konferencji w Bretton Woods. Jako Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju (International Bank of Reconstruction and Development) zajmował się początkowo przede wszystkim rekonstrukcją wielkich obszarów gospodarki: komunikacji drogowej i kolejowej. Do dziś ten rodzaj pomocy stanowi jeden z czterech zasadniczych priorytetów w polityce Banku. Drugi filar, pomoc dla Afryki, został wdrożony w latach sześćdziesiątych. Następnie pojawiły się kolejne: Międzynarodowa Korporacja Finansowa (International Finance Corporation), będąca działem Banku Światowego zajmującym się udzielaniem pożyczek dla sektora prywatnego oraz fundusz gwarancyjny dla prywatnych inwestycji w rejonach o podwyższonym ryzyku. Także w latach sześćdziesiątych powstało Międzynarodowe Stowarzyszenie Rozwoju (International Development Association), które z początku koncentrowało się na podobnych sektorach co Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju, czyli na infrastrukturze energetycznej i transporcie.

Lata siedemdziesiąte przyniosły zasadniczą debatę nad podstawowymi potrzebami krajów, na rzecz których organizowana jest pomoc. Cała dyskusja nad wsparciem w dziedzinie rozwoju skupiła się na problemach socjalnych najuboższych oraz kwestii dostępu do podstawowych dóbr, takich jak ochrona zdrowa i edukacja. To one stały się dla Banku Światowego pierwszoplanowe. W ciągu tych kilku dekad przeszliśmy gruntowne przeobrażenie: od pomocy skierowanej na infrastrukturę do wsparcia o charakterze socjalnym.

Ponadto w latach osiemdziesiątych zaangażowaliśmy się w tzw. Program Przystosowania Strukturalnego (Structural Adjustment Program), którego celem była pomoc w ustabilizowaniu budżetów krajów potrzebujących. To, że dziś Afryka okazuje się rejonem względnie odpornym na kryzys finansowy, jest zasługą owych programów przystosowawczych.

Jeszcze więcej inicjatyw związanych z ochroną zdrowia i edukacją podjęliśmy z początkiem lat dziewięćdziesiątych, między innymi z powodu krytyki naszych programów dostosowawczych.

Jednak to skupienie się na pomocy socjalnej i jednoczesny odwrót od sektorów produkcyjnych stały się jednym z zasadniczych powodów kryzysu żywnościowego w Afryce – zabrakło inwestycji w rolnictwo: w badania, w szkolenia, sprzęt i infrastrukturę. To, co można zaobserwować w tej chwili, jako następstwo kryzysu żywnościowego, ale także obecnego kryzysu finansowego, to kolejne przesunięcie priorytetów Banku w stronę wszelkiego rodzaju sektorów produkcyjnych, przede wszystkim rolnictwa.

Efektywność pomocy

Pod koniec lat 90. ukazał się słynny artykuł Davida Dolara i A. Craiga[1] na temat skuteczności międzynarodowej pomocy. Autorzy wykazali w nim, że pomoc jest efektywna wyłącznie w krajach, w których osiągnięto już pewien poziom zarządzania politycznego. Bank Światowy opracował wtedy własny mechanizm alokacji, wskaźnik decydujący o przydziałach dla poszczególnych krajów. Kraje z określonym wskaźnikiem indeksu wzrostu cen towarów i usług (CPI) otrzymują konkretną sumę pieniędzy. Wskaźnik ten w dużym stopniu bazuje na ocenie poziomu zarządzania w danym państwie. Oczywiście, pomoc działa lepiej i ma większy wpływ na życie mieszkańców w tych krajach, w których można korzystać z niej w skuteczny sposób: na przykład zreformować infrastrukturę i dzięki temu uczynić państwo bardziej przyjaznym dla inwestorów. I rzeczywiście, pomoc jest kierowana w dużej mierze właśnie do tych krajów: do Mali, Ghany czy Senegalu. Tam właśnie dociera o wiele więcej pomocy niż do innych krajów afrykańskich. Zrozumieliśmy również, że pomoc powinna być kierowana nie tylko do państw, w których mamy gwarancję jej skutecznego wykorzystania – musi być również udzielana krajom, w których podejmuje się różnego rodzaju ryzyko: wprowadza się nowy ustrój, przeprowadza reformy (na przykład ze względu na konflikt). W obliczu takich wyborów stoimy dzisiaj. Toczy się też dyskusja wokół CPI – czy ten wskaźnik, oparty na poziomie zarządzania w danych państwach, jest właściwy?

Wracając do historii: w 2002 roku podczas konferencji w Monterrey w Meksyku podjęto decyzję o zwiększeniu pomocy finansowej, szczególnie dla Afryki. Jednak założenie nowej agendy brzmiało: „więcej pieniędzy, ale skuteczniej wykorzystanych” – między innymi przez redukcję kosztów transakcyjnych pomocy. Przez kolejne sześć lat, podczas konferencji w Rzymie, Paryżu, wreszcie w Accra w Ghanie, dokonaliśmy bardzo istotnych korekt w naszej strategii pomocowej dla Afryki – szczególnie jeśli chodzi o koordynację naszych działań na lokalnym poziomie konkretnych państw, do których pomoc jest kierowana. Paryska Agenda (Paris Declaration of Aid Effectiveness) ustaliła precyzyjne zasady partnerskiej współpracy między darczyńcami o beneficjentami.

Zadania dla Afryki

Z punktu widzenia naszych zadań, zasadniczym wyzwaniem w odniesieniu do Afryki jest przekształcenie społeczeństwa opartego w znacznym stopniu na więzach plemiennych i rodzinnych w społeczeństwo oparte na instytucjach państwowych, administracji publicznej, itp. Afryka wciąż się zmienia, ale postępu w interesującym nas kierunku jeszcze całkowicie nie dokonała.

Cały czas zmagamy się z rządami, administracją publiczną, które nie zawsze działają w interesie publicznym. Wielkim wyzwaniem jest edukacja, zwłaszcza w szkołach wyższych.

Kolejnym problemem jest emigracja afrykańskich intelektualistów. Ponadto, Afryka nie zawsze jest w stanie zainteresować prywatnych inwestorów. Z tego kontynentu pieniądze są po prostu wyprowadzane…

Pomoc Banku Światowego polega przede wszystkim na przekazywaniu pieniędzy, zatem naszymi głównymi „klientami” są rządy. Mieliśmy ogromne trudności z udzielaniem pożyczek organizacjom pozarządowym. Trzeba bowiem podjąć decyzję: albo chcemy mieć silny sektor publiczny, albo silny sektor obywatelski. W przypadku Afryki ofiarodawcy, w tym również Bank Światowy, przez wiele lat, a zwłaszcza w latach osiemdziesiątych, pracowali ramię w ramię z afrykańskimi rządami. Potem rozwinęliśmy nasze własne mechanizmy. Była to dobra decyzja zwłaszcza w odniesieniu do krajów, w których nie dało się działać w inny sposób – ale ogólnie rzecz biorąc takie posunięcie nie było satysfakcjonujące. Tak naprawdę nie da się uciec od współpracy z rządami. W tej chwili Bank Światowy na nowo ustala zasady takiego współdziałania, zwracając uwagę na wydajność niesionej pomocy. Pytaniem za milion dolarów pozostaje: w jaki sposób stworzyć dobry program pomocowy dla sektora publicznego? Do tej pory Bank Światowy nie odnosił w tej dziedzinie zbyt wielu sukcesów, ale z drugiej strony nie znalazł się jeszcze ofiarodawca, który doradziłby rządowi, w jaki sposób skutecznie zreformować sektor publiczny. Musimy się angażować we współpracę z aparatem państwowym, ale równocześnie powinniśmy zostać ofiarodawcą dla mniejszych wspólnot: konieczna jest współpraca ze społeczeństwem, władzą lokalną, z parlamentami – są to ważni aktorzy wpływający na ostateczny kształt i siłę danego państwa. A więc nie powinniśmy koncentrować się wyłącznie na rządach centralnych, lecz mobilizować je do tworzenia wydajnych programów pomocowych, kontynuując jednocześnie pracę nad tworzeniem społeczeństwa obywatelskiego.

Oczywiście nie sposób uniknąć zasadniczego problemu – jeśli pompuje się w te kraje tak dużo pieniędzy, w jaki sposób zachęcić je do generowania własnego dochodu? Zwłaszcza w państwach w dużym stopniu uzależnionych od pomocy istnieje ogromne ryzyko demotywacji. Na szczęście wiele naszych programów skutecznie sprzyja budowaniu wydajności w systemach generujących dochód. Oczywiście, zawsze znajdą się kraje, w których będzie można obserwować negatywne skutki podejmowania takich działań. Za przykład niech posłuży tutaj Senegal, w którym brakuje dyscypliny finansowej. Ale obok przykładów negatywnych, można wymienić państwa, w których nasza działalność pomaga zwiększyć dyscyplinę podatkową. Nie mam jednak wątpliwości, że ryzyko popadnięcia w zależność od otrzymywanej pomocy jest niemożliwe do uniknięcia – wszystko zależy od sposobu wykorzystywania tej pomocy przez poszczególne kraje.

Tłumaczenie: Michał Bardel


[1] Zob. D. Dollar, A. Craig Burnside, Aid, the Incentive Regime, and Poverty Reduction, „World Bank Policy Research Working Paper”,  No. 1937, 1998.

 
 

Dołącz do nas!

Prenumeratorzy zyskują więcej.

Zobacz ofertę!

Prenumerata